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1、第八章 行政程序行政程序是现代行政法的核心内容之一，是行政主体在行使其权力时必须遵守的程序。行政程序法是行政主体行使行政权力时必须遵循的程序规范，是调整行政主体行政行为的程序的法律规范与原则的总和，是规定行政权运行的方式、步骤、顺序以及时限的法律规范。行政主体的行为具有行使国家权力的性质，根据行政法治原则，需要受到行政程序法的调控和制约。【重点问题】行政程序的概念行政程序的分类行政程序法的概念行政程序的意义行政程序的设定行政程序法的基本原则行政程序法的基本制度第一节 行政程序法概述一、 行政程序的概念和种类（一） 行政程序的概念和特点1、行政法学界对行政程序概念大致有三种理解我国行政法学界对行
2、政程序的理解有广义与狭义之分。目前国内学术界对行政程序基本上作狭义的理解，认为行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即指行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。我们认同这一观点。2、行政程序的特点（1）行政程序是行政行为的程序。（2）行政程序是行政行为的形式。（3）行政程序是行政行为时间和空间的表现形式。（二） 行政程序的种类为了更好地理解行政程序的概念，并了解不同行政程序的性质和作用，准确地判定行政行为的法律效力，更好地保护行政相对人的合法权益，有必要对行政程序予以尽可能科学、合理的分类。1、根据行政程序适用的范围，行政程序可分为内部行政程序和外部行政程序。2、根据
3、行政行为的对象是否特定，行政程序可分为抽象行政程序和具体行政程序。3、根据法律是否有明确规定和要求，行政程序可分为自由行政程序和法定行政程序。4、根据不同的行政职能，行政程序可分为行政立法程序、行政执法程序和行政裁判程序。5、根据行政程序的环节，行政程序可以分为普通程序和简易程序。 二、行政程序法1、行政程序法的概念和地位行政程序法，是指调整行政主体行政行为的程序的法律规范和原则的总和。2、行政程序法与行政实体法的关系行政程序法是行政法的重要组成部分。3、行政程序的意义行政程序充分体现了行政权在实施过程中的个性特点，体现了行政程序对民主和效率的双重保护功能，以及行政程序在行政权和公民权之间的平
4、衡和协调作用。具体而言，行政程序具有以下几方面的意义。（1）行政程序可以确保行政权的有效行使。（2）行政程序可以有效控制行政自由裁量权。（3）行政程序可以提高行政效率第二节 行政程序的设定权一、行政程序设定权的涵义行政程序设定权是指通过立法规定出现何种情况、在何种条件下应遵守何种行政程序的权力。行政程序的设定权是何级国家机关拥有分配行政主体与行政相对人权利义务的权限。因而，行政程序设定权主要涉及国家机关权力的配置问题，在立法上表现为立法权的分配问题。设定行政程序是一项重要的国家权力。首先，一切行政程序必须依法设定，这是基本原则。其次，我国的法又是多层次的，法律、行政法规和地方性法规都应当有行政
5、程序的设定权，其中，法律可以设定各种行政程序；对行政法规、地方性法规及行政规章，应有必要限制。行政法对行政程序的设定权的规定，应考虑以下原则：一是要符合我国的立法体制；二是要区别各类行政程序的不同情况；三是根据法治原则来予以规范，对现行不规范的做法要适当改变，同时要考虑到我国的法制建设的实际情况。因此，应强调行政程序设定的法治原则：行政程序的设定应由法律、行政法规以及法律规定的国家机关在职权范围内依法规定；行政机关设定行政程序，必须严格依法进行。二、行政程序设定权的划分(一)国家权力机关的行政程序设定权（二）国务院的行政程序设定权（三）地方国家权力机关的行政程序设定权（四）国务院所属部委的行政
6、程序设定权（五）地方各级人民政府的行政程序设定权第三节 行政程序法律制度一、行政程序法的基本原则我们认为，行政程序法的基本原则有三个：程序法治原则、程序公正原则、程序效率原则。其中，程序法治原则是行政程序法的前提原则，程序公正和程序效率原则是行政程序法的基本原则。（一） 行政程序法治原则行政程序法治原则，是指行政活动的程序必须遵守法律、法规，不得与之相抵触；如若出现自由裁量的情况，则行政行为必须遵循一般程序的原则，以适当的方式予以实施。这一原则，是法治原则在行政程序法领域的具体运用，是依法行政原则在程序方面的具体体现。 张世信、周帆主编：行政法学，复旦大学出版社2001年版，第265页。（二）
7、 行政程序公正原则行政程序法的公正原则，是指行政程序的设定和适用应当符合公平正义的观念，避免和排除可能影响行政主体公正行使行政权力的各种因素，使行政相对人受到公正的对待，以求实现政府行政的正义目标。1、 程序公开原则2、 程序参与原则（三） 行政程序效率原则行政程序的效率原则，是指行政程序的设计和适用应当有利于保证行政管理活动的效率，尽量减少不必要的或繁琐的环节、手续，以加快行政系统的运转速度，提高行政活动的效率。二、行政程序法的基本制度行政程序法的基本制度是由行政程序法的基本原则决定的，是行政程序法基本原则的具体化。反之，行政程序法的基本原则也需要行政程序的基本制度来体现和贯彻。我们认为，行
8、政程序法的基本制度应该是指那些具体普遍意义，能够反映行政程序法的总体特征的重要的程序制度。（一） 调查制度调查制度，是指行政程序法所规定的有关行政主体的调查义务及获取行政信息的方式、手段和步骤的制度。调查制度是行政行为的核心程序。因为它是行政主体获得征信息的手段，也是正确处理各种行政事务的基础，是裁决程序的条件。调查制度具体包括调查人员的确定、表明身份、传唤、讯问和取证等方面。1、调查人员的确定。负责调查的人员要由二人以上人数组成。调查人员调查取证所掌握的个人或组织的秘密，没有正当理由不得用作证明案件以外的目的，不得泄露给他人或其他组织，否则应赔偿损失并追究法律责任。2、表明身份。行政公务人员
9、在调查、讯问、传唤时，必须向被调查人、被传唤人、被讯问人出示身份证明。3、传唤。传唤是指行政主体依法要求行政相对人在规定的时间内到指定场所接受讯问。传唤一般应使用传票或传唤证。4、讯问。讯问是指行政主体对被传唤人就其所实施的行政违法行为所进行的查问。5、取证。取证是指行政主体就行政可处罚行为进行调查，以获取相关的证据材料。它是行政调查的一项重要内容，也是行政程序中的一项重要程序。它关系到行政决定是否有坚实的事实基础。（1）确保取证手段的合法性。（2）全面收集证据。（3）收集与案件有关的证据，提高行政效率。(二)听证制度听证程序,有广义与狭义之分。听证程序的基本内容包括：1、听证程序的主持人。2
10、、听证程序的当事人和其他参加人。3、听证的一般步骤。4、证据审查。5、作出行政决定。6、公开举行。 7、费用。（三）告知制度告知程序，指行政主体在实施行政行为的过程中，应及时告知行政相对人拥有的各项权利，包括申辩权、出示证据权、要求听证权及必要的律师辩护权的制度。告知制度具体包括表明身份程序和通知程序。1、表明身份程序。表明身份，是指行政主体及其行政公务人员在实施行政行为时应以适当的方式让有关当事人了解自己的公务身份。2、通知程序。行政程序法中的通知，是指行政主体将特定的行政事项通知有关的行政相对人，以方便其行使有关权利的程序。（四） 评议制度。评议，是指行政主体有关人员就行政相对人的行为，根
11、据调查和听证获取的材料，做出行政处理的初步决定。评议程序具有如下内容：1、行政案件的承办人汇报行政相对人行为的事实和应做出行政处理的依据。2、参加评议的人员全面审查行政相对人行为的事实和证据审查可以从以下方面着手：一是事实是否清楚；二是证据是否充分、准确，获取证据的手段是否合法；三是做出的法律依据是否存在；四是其他情节。3、做出初步行政决定。4、制作行政决定书。5、送达。根据民事诉讼法的有关规定，行政决定书送达方式有：1、直接送达。2、留置送达。3、委托送达。4、 邮寄送达。 5、公告送达。（五） 简易程序制度简易行政程序，是相对于正式行政程序而言的，是对正式程序的简化，又称“非正式程序”。（
12、六） 时效制度行政程序中的时效，是指一定的法律事实经过法定期间而产生的行政法上的后果的制度。（七） 审裁分离制度 审裁分离，是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别由其内部不同的机构或人员来行使，确保行政相对人的合法权益不受侵犯的制度。第四节 行政程序法制化一、行政程序法制化的历史与现状行政程序的法制化，是指国家通过立法，将一些重要的行政程序用立法形式统一规定下来，作为行政主体实施行政行为的程序依据。（一）行政程序法制化的历史（二）我国行政程序法制化的现状随着我国法制改革的深入，行政程序法律制度的建设的重要性已得到社会的认可。在实践中，行政程序法制化也取得了相当大的成果。1、 我国行
13、政程序法制化的成果这些成果体现在以下几个方面：（1）程序合法性要求的确立。（2）程序合理性意识的觉醒。 (3)程序公正的制度化尝试。（4）对行政决定进行审查的程序保障。2、 我国行政程序法制化的缺陷我国行政程序法的缺陷主要表现在：（1）从行政程序立法的总体特征来看，重实体、轻程序依然严重。（2）从行政程序制定的时间向度看，重事后程序，轻事前、事中程序。（3）从行政程序制度的目的指向看，注重行政效率高，忽视制约公权和保护民权。（4）从行政程序立法体现的普遍性特征和特殊性特征来看，重特别程序、轻统一程序。二、我国行政程序法制化的前景随着我国行政法治化步伐的加快，作为行政法治核心的行政程序的法制化获
14、得进一步发展的良好契机。行政程序的理论研究、行政实践、立法实践有了前所未有的发展机遇，完善行政程序制度及其立法的条件已基本成熟。以下两个方面的问题，影响和支配着我国行政程序法制建设的前景：（一）行政程序法目标模式的选择目标模式是立法者制定行政程序法首先要解决的问题。所谓目标模式，是指立法者根据自己的需要和对行政程序法固有属性的认识所预先设计的关于行政程序法体系和内容的理想结果。目标模式的选择体现了立法者的价值取向，并确定了行政程序法的立法风格的基本内容的架构，对行政程序的具体制度安排和实施产生决定性影响。目标模式是行政程序法的“精神”所在。行政程序立法主要有两种模式：权利模式和效率模式。（二）
15、行政程序立法体例模式的选取行政程序立法体例模式，是指各国行政程序法律规范的载体所表现出来的总体特征。【本章小结】 行政程序是指行政主体做出行政行为应当遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和，它与行政行为的实体内容相对称。行政程序可以根据适用的范围、对象是否特定、法律是否有明确规定和要求、行政职能的不同、行政程序的环节等进行分类。行政程序法，是指调整行政主体行政行为的程序的法律规范和原则的总和。行政程序的意义在于：可以确保行政权的有效行使；可以有效控制行政自由裁量权；可以提高行政效率。行政程序设定权是指通过立法规定出现何种情况、在何种条件下应遵守何种行政程序的权力。行政程序的设定权与实施权应分离。在我国，全国人大及其常委会、国务院及其各部委、地方各级人民代表大会和各级人民政府具有行政程序设定权。每一个国家的行政程序法都有自己的基本原则。我国，行政程序法的基本原则有三个：程序法治原则、程序公正原则、程序效率原则。其中，程序法治原则是行政程序法的前提原则，程序公正和程序效率原则是行政程序法的基本原则。行政程序法的基本原则通过行政程序的基本制度来体现和贯彻。行政程序法的基本制度包括调
