行政公益诉讼讲座.ppt

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1、讲座主题 行政公益诉讼若干问题研究 中南大学法学院教授 博士生导师 颜运秋 意义 理论意义 实践意义 立法意义 最新的 行政诉讼法 修改建 议稿中首次设定行政公益诉讼类型 行政 公益诉讼的规定将是对现行诉讼法理论的 一大创举 提纲 一 行政公益诉讼的概念与特点 二 行政公益诉讼的外国发展 三 行政公益诉讼的现实必要 四 行政公益诉讼的法理基础 五 行政公益诉讼的前置审查程序 六 行政公益诉讼的合理边界 七 行政公益诉讼的程序规则 八 行政公益诉讼中的律师职业群体 九 行政公益诉讼的典型案例 一 行政公益诉讼的概念与特点 观点一 行政公益诉讼是同被诉行政行为 无法律上的直接利害关系的人提起的 以

2、 公共利益为目的的行政诉讼 包括行政公 诉和一般主体行政公益诉讼两种形式 观点二 行政公益诉讼 又简称为行政公 诉 是指公民认为行政主体行使职权的行 为违法 侵害了公共利益或有侵害之虞时 虽与自己无直接利害关系 但为维护公 益 而向特定机关提出起诉请求 并由特 定机关依法向法院提起的行政诉讼 观点三 行政公益诉讼是指与行政行为无 直接利害关系的公民 法人或者其他组织 认为该行政行为侵害了公共利益而向法 院提起的行政诉讼 观点四 行政公益诉讼 是指同被诉行政 行为有或无法律上的直接利害关系的公民 法人或其他组织 包括作为法律监督机 关的检察院 认为行政机关的违法行政 行为侵害了社会公共利益 在法

3、律法规赋 予诉权的情况下 以自己的名义所提起的 直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼 我赞同 特征一 原告与被诉的行政行为不一定有 直接的利害关系 根据传统的行政 诉讼利 益 理论 原告只能就与自己权利或法律上 利益有直接利害关系的事项提起诉讼 也 就是说 与行政行为没有利害关系的相对 人无权提起诉讼 在行政公益诉讼中 原 告与被诉的行政行为并没有直接的利害关 系 这是行政公益诉讼区别于普通行政诉 讼的一个重要特征 特征二 被诉的对象是行政行为 行政行 为包括具体行政行为和抽象行政行为 抽 象行政行为是制定普遍性规则的行为 对 同类事项可以反复适用 因而更有可能损 害公共利益而成为行政公益诉讼的

4、对象 因此 凡是侵犯公益的违法行政行为或不 作为均为行政公益诉讼的可诉对象 被诉 的对象是行政行为 这是行政公益诉讼区 别于民事公益诉讼等其他公益诉讼的重要 特征 特征三 诉讼的目的是为了维护公共利益 行政 公益诉讼以维护不特定多数人的公共利益为目的 主要表现在向法院诉请撤销行政主体损害公益 的行为 诉请行政主体查处损害公益的行为 以 及诉请行政主体履行其他维护公共利益的职责等 诉讼的目的是为了维护公共利益 这是公益诉 讼区别于私益诉讼的显著特征 就我国目前的情 况来说 需要通过行政诉讼保护的公益种类和情 形很多 大致可以分为国家公共利益 社会公共 利益 公众或者群体公共利益以及公平竞争的公

5、共秩序等 特征四 诉讼双方的力量不对等 在 民告 官 的行政公益诉讼中 原告是公民 法人 或者其他组织 而被告则是掌握某种行政 权力的行政主体 诉讼双方的力量并不完 全对等 甚至严重失衡 在这种情况下 力量失衡往往会影响诉讼结果的公正 进 而影响到行政公益诉讼目的的实现 特征五 行政公益诉讼具有预防性质 行 政公益诉讼具有预防性质 是指不需要公 益侵害实际发生 只要根据相关情况能够 合理地判断其具有发生侵害的可能性 就 可以提起诉讼 这样做 有利于把潜在的 大规模损害消灭在萌芽状态 实际上是以 较小的司法投入保护了更大范围的社会利 益 因而对于制约行政权力 维护公共公 益具有重要的意义 二 行

6、政公益诉讼的外国发展 1 美国的 私人检察长 制度 美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一 其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉 讼 通过一系列案例把起诉条件由 权力损 害 调整为 利益影响 并且建立了公民个 人 非政府组织以 私人检察长 身份起诉 无利害关系的行政行为的制度后 才正式 形成 直到1940年桑德斯兄弟无线电广播 站控诉美国联邦电讯委员会一案 美国法 院承认了竞争者的起诉资格 把行政诉讼 的受案范围从 权利损害 逐步调整为 利益 影响 之后 美国的行政公益诉讼才开始得 以确立 在三年以后的纽约州工业联合会 诉伊克斯案件中 第二上诉法院首倡了 私 人检察长理论 有些州在法律中明文确认

7、了个人代表公众提起旨 在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格 以环境诉讼 为例 密执安州 1970年环境保护法 是美国首 次确认公民对构成公益妨害的污染行为可以个人 身份提起诉讼的资格的法律 70年代后的主要联 邦法规也都规定了公民的起诉资格 从而在各自 调整范围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍 在联邦法律中 清洁空气法 第304条a款首 创了 公民诉讼条款 其中规定 任何人都可以 自己的名义对任何人 包括美国政府 政府机关 公司和个人等 就该法规定的事项提起诉讼 2 法国的越权之诉 法国的行政公益诉讼表现为越权之诉 法 国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之 诉两种 越权之诉的目的就是为了纠正违 法

8、的行政行为 保障良好的行政秩序 而 不是限于保护起诉人的主观权利 该诉讼 着眼于公共利益 力求保障行政行为的合 法性 是对事不对人的客观诉讼 越权之 诉的判决发生对事的效果 而不以申诉人 为限 法国甚至规定了许多优惠政策 如 规定越权之 诉可以免去律师代理 事先不需要交纳诉讼费用 等 来鼓励人们提起越权之诉 正是由于行政法 院所鼓舞起来的信心和1864年11月2日法令的支 持 基于 越权行为 的诉讼请求在数量上迅速增 加 越权之诉的原告要求保护的利益不仅包括物 质性利益 也包括精神性的利益 例如宗教尊严 集体荣誉 环境美等 而且不限于现实利益 将来的利益如果确实存在 也可提起越权之诉 3 日本

9、的民众诉讼 在日本 行政公益诉讼被称为民众诉讼 行政 事件诉讼法 第5条规定 本法上 民众诉讼 指 对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资 格 请求对国家 公共团体机关违反法规行为 请求纠正的诉讼 为了监督地方公共团体的财产 管理及财务会计行为的正常运行 法律承认居民 有指控公共团体的违法 不当的财政开支行为 对监察委员提起监察请求的权利 如果居民的监 察请求的实际效果得不到保障 提起监察请求的 居民 有权提起诉讼 以请求法院判决纠正地方 公共团体的议会 首长或其他职员的违法的财产 管理行为 20世纪90年代中 日本发生公民针对政府机关招 待费 接待费的提出的诉讼 法院都支持了原告 的诉求

10、 如日本高知县的律师以每个纳税人有权 了解政府如何支出公费的情况为由 要求县政府 公布有关招待费的具体开支情况 遭到政府的拒 绝后 而向法院提起诉讼 要求法院依据地方政 府情报开示法 命令高知县政府公开有关开支情 况 再如日本秋田地方裁判所民事一部 年 月 日判决 秋田县居民代县作为原告 以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中 有 2091245日元餐费属于违法支出 对时任教育长 等职的 名被告请求损害赔偿 法院认可原告请 求 判决被告向秋田县支付现金2091245日元及 利息 4 国外行政公益诉讼的发展趋势 一是诉讼主体范围不断扩张 二是司法审查范围不断宽泛 三是寻找行政权规制与维护的平衡

11、三 行政公益诉讼的现实必要 第一 保护环境公益的需要 第二 保护资源公共利益的需要 第三 保护公共设施等公共财产利益的需 要 第三 保护公共财政等公共财产利益的需 要 第三 保护竞争秩序的需要 四 行政公益诉讼的法理基础 法律社会化 社会公共性权利是公民权利的延伸 可诉性是行政公益诉讼确立的法理基础之 一 社会连动理论 五 行政公益诉讼的前置审查程序 行政公益诉讼的前置审查程序是指公民在 向法院提起诉讼之前必须经由法院对某些 事项进行审查的程序 只有当审查获得通 过 原告才可以提起行政公益诉讼 行政公 益诉讼制度本身即体现了公正性 而其前置 审查程序则更多地照顾了效率性 大陆法系国家多采取直接

12、起诉模式 比如 德 国的宪法诉讼规定 任何公民 只要认为某项 法律侵犯了宪法保障的权利 无论侵权案件 是否发生 也不论是否涉及本人的利益 都能 提起这种诉讼 英美法系国家多采取前置审查起诉模式 即 公民提起公益诉讼之前 必须通知并要求有 关国家机关制止损害社会公共利益的违法 行为或者提起诉讼 当有关国家机关不提起 诉讼时 公民才可径行提起诉讼 六 行政公益诉讼的合理边界 行政诉讼法 明确规定 行政规范性文 件不纳入行政诉讼的受案范围 不受司法 审查 建立行政公益诉讼制度 应当将行 政规范性文件纳入行政公益诉讼的受案范 围中来 从而确定实现行政公益诉讼的法 律价值 纵观世界各国的情况 确立受案范

13、 围的模式主要有三种 1 概括式 概括式是指由法律概括的或由 判例概括的确定行政公益诉讼受案范围 即法律规定一个概括 抽象的标准 当事 人只要在符合该标准的情况下 即可以提 起行政公益诉讼 采用概括式规定法院受 理行政公益诉讼案件的范围较宽 对行政 机关的监督和对公共利益的保护较全面 彻底 2 列举式 列举式是相对于概括式而言的 方法 是指法律以明确 具体的条文列举 哪些涉及公共利益的行政争议由司法机关 解决 凡是法律未列举的 不属于行政公 益诉避受案范围 列举式有肯定式列举和 否定式列举两种方法 3 混合式 混合式又称折衷式 是指法律对行政 公益诉讼受案范围的规定采取概括式和列举式相 结合的

14、方式 这种方式又分为两种形式 一是先 作肯定性的概括规定 然后作否定性的具体排 除 另一种是相反 先否定性排除 后肯定概括 混合式是概括式与列举式的混合使用 以发 挥各种方式的长处 避免各自的不足 相互弥补 因此混合式不失为确定行政公益诉讼受案范围 的较 好方式 七 行政公益诉讼的程序规则 一 原告资格 目前学界大都承认检察院可以作为行政公益诉讼的原告 这 是因为检察机关是法律监督机关 同时又是公诉机关 有 权对行政机关是否依法行政进行监督 也有权提起刑事公 诉和民事抗诉 所以也应当可以提起行政公诉 但是对于 是否允许一般主体代表诉讼则争议较大 相当一部分人认 为因为我国目前公民参政意识较差

15、法治化程度也不高 建立由普通公民 法人或其他组织 不包括检察机关 提 起的行政公益诉讼还为时尚早 但笔者认为这只是一个短 期内的可行性问题 从长远的角度看 行政法还是应当确 立一般主体代表诉讼制度 这是因为自近代以来 如何有 效控制公权力使其不危害私权利和公共利益 一直是行政 法学以至整个公法学的重要课题 权力的分立和制衡可以 在一定的程度上达到这一目标 但这一做法的效果是有限 的 以权利制约权力已经成为目前行政法学界的又一共识 赋予一般主体行政公益诉讼权 将可以对行政权产生较 强的制约作用 有利于行政权的廉政与高效 就立法 行政和司法机关职能与分工来看 立法 机关如我国全国人大及常务委员会具

16、有立法赋予 的法律监督职能 但只能就一部分违宪事项进行 审查 予以监督 上级行政机关可以监督甚至制 约下级行政机关 但这完全是内部性的 形成的 制度是行政复议而非行政诉讼 法院是制约行政 权力的司法部门 但其实行 不告不理 原则 是 一种 消极 的制约方式 这种方式不符合行政公 诉中公诉人的角色 而且法院也不能审理自己的 案件 行政公益诉讼对原告的特殊要求 行政公益诉讼原告需要有强烈的社会责任感 行政公益诉讼原告需要有敏锐的观察能力 3 行政公益诉讼原告需要有一定的法律素养 行政公益诉讼原告需要有不怕挫折的精神 行政公益诉讼原告需要有一定的经济基础和时 间保证 二 举证责任 举证责任的分配 受诉讼当事人举证能力的制约 一般行政诉讼中强调被告承担更多的举证责任 与原告举证能力有限有关 鉴于此 笔者认为 对于一般主体代表诉讼可以沿用现行的行政诉讼 举证责任分配制度 但在行政公诉中 作为原告 的检察机关的举证责任应当有所加重 这是因为 检察机关是国家公诉机关 在调查取证方面有充 分的能力和丰富的经验 同时 这种举证责任的 加重 一方面可以限制检察机关不会因为轻易提 起行政公诉而影响行政权的正