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1、应急管理的基本流程与方法课程前言各位学员，大家上午好，今天非常开心有这样一个机会和大家就“应急管理的基本流程与方法”这样一个主题作一个交流。说起应急管理，说起危机，大家都有这样的体会，这个词是这个世纪以来才进入到我们的日常生活中间。原来我们说起“危机”往往我们联系的一个定义是“百年未遇”、“千年未遇”等这些词似乎离我们的日常生活非常遥远，但进入到这个世纪以来，自从SARS这样一个事件爆发以后，我们发现危机是我们平常生活中间的一部分。禽流感、H1N1、大大小小的矿难、日本地震所引发的核电厂的泄露等原来我们不可想象的事情，但现在都真真实实地发生在我们身边。所以，进入到这个世纪以后，我们也许真的进入
2、到一个充满危机的社会。按照前一段时间，德国著名的社会学家乌尔里希贝克的一个界定，“我们现在处于一个风险社会之中”，这种风险社会的到来是不以人的意志力为转移，随着我们自己进入到这样一个阶段之后，而我们原来对于危机的认识和危机的管控，也发生了一个重大的变化。当然，在正式开讲之前要界定两个概念，什么是危机管理和应急管理？这两个词大家平时用得很多，对于政府部门而言，大家用的更多的是应急管理，对于学术界而言大家更容易用的一个名词是危机管理，危机管理是指政府组织为了避免危机或为了减少危机造成的损害，而采取的危机预防、危机识别、危机反应、危机决策、危机处理和危机评价等这一系列的管理行为，这是危机管理。而应急
3、管理，主要强调的是它对于危机的突发事件发生之后对于危机的处置、恢复，包括对于危机的一个解决，这是应急管理。但政府用“应急管理”这个词，并不是说它不重视危机的预防、识别、反应、决策、处理和评价，而只是这个名词的运用范围已经与最开始应急管理的范围大大拓展了，从某种程度上而言，现在学界所使用的“危机管理”和政府所讲的“应急管理”是一回事情。所以，有学者也把“危机管理”整个的界定为一个封闭的循环，它命名为“RHED”，何为危机管理？危机管理其实包含了四个方面的内容：风险管理、威胁管理、应急管理和灾害管理，当然，这个应急管理是狭义上的一种危机的处置和应对，这是应急管理。但对于政府部门真正的职责而言，应急
4、管理绝对不仅仅是局限在危机的处置和应对上面，这在日常工作当中你们肯定大有体会。 讲危机管理或应急管理的一个绕不过的事件是2003年的“SARS事件”。2003年的“SARS事件”标志着我国应急管理体制的重塑，因为我们可以这么清晰地界定，2003年之前的应急管理体制是一种防灾减灾体制，但2003年之后，我们转变为一种综合危机管理体系或综合应急管理体系。为什么会有这样一种区分和界定？最明显的一个区别在于，2003年之前我们讲危机管理，我们往往讲的是部门的一种危机管理或部门应急，但2003年之后，我们政府所处理的不再是原来“SARS事件”发生之前我们所面对的单一性的单个领域的危机，而危机的事态的爆发
5、越来越呈现出一种综合性和多部门联动的一种效果需要，那这种危机应对走向一种综合应急管理和综合危机管理，所以2003年“SARS事件”是我们中国整个危机管理发展的一个历史上不可绕过的一个里程碑，是这么来的。那今天我们再来讲危机管理或应急管理的话，我们就需要对它进行一个重新的界定，那这个重新的界定，我今天在这里给大家的一个框架是这三条：第一，一个制度背景；第二，两条认知主线；第三，三个应急能力。一、国家应急体系：一案三制什么是一个制度背景？一个制度背景大家都比较熟悉，是我国的一个应急体系，又简称为“一案三制”，“一案三制”讲的是突发事件的应急预案、应急管理体制、应急管理法制、应急管理的运行机制，这是
6、应急管理体系，也是一个基本的制度背景。要搞清楚中国的应急管理的基本情况，这个制度背景是不容忽略的。对于这样的“一案三制”而言，又着重要强调两点：第一，应急预案。预案是前提。第二，应急管理体制。体制是基础。（一）预案是前提为什么说预案是前提？这样一个判断是如何作出来的？这个判断的作出是基于时间上的一个考虑和包括我们现在事实中应急管理中间，预案在我们应急管理体系中间所占有的一个地位。从时间上来讲，2006年的时候，我国就发布了国家突发事件总体预案，如果大家有学过的话，应该知道，2007年我国才发布了突发事件应对法。预案，从时间上讲，是走在法律之前的，我们的预案在一定程度上是发挥了法律的作用，在法律
7、制定完以后，预案也是有其一部分作用的。因为预案可以简单地区分为两个层次。第一个层次是高级预案（国家和省两级所制订的预案），这个预案的主要作用是辅助应急法律法规的。第二个层次是低级预案（省以下政府所制订的预案），这种预案是由省以下政府所制订出来的。现在整个的预案体系，其实是比较完备了，它包含了6个方面：第一个方面，整体的应急预案。在整体应急预案之下挂了专项应急预案，专项应急预案之下又有部门应急预案，之后又有地方政府应急预案、企事业单位应急预案和重大事项应急预案，总体上成一个金字塔结构。 那对于整体应急预案而言，这里面有一些重要的问题就在于，由于这个预案是呈现一个高低阶的区分，所以低阶预案在真正的
8、制订中间，我们可以明确地看到一种上下同构现象，我们的预案在制订过程中间，下级预案（低阶）存在过度模仿和虚化高阶预案的情况，高阶预案写什么？低阶预案写什么？不同的仅仅是在这个预案的落款处的名称有所改变，这个是在预案的制订过程中间所面临的一个突出的问题。这是第一个方面，为什么讲预案，“一案三制”之间，预案是前提。（二）体制是基础 第二，体制。应急管理体制总共是5句话，22个字：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。就这5句话、22个字，对于这22个字大家也都比较熟悉了，但我们今天如果回过头来有时间再来想一想这22个字，我们会发现应急管理体系中间存在了大量的问题，都与这22个字有关，
9、应急管理体制的基础部分没有打得很牢，为何会出现这种情况？我们一个个来看吧。 首先，统一领导。突发事件应对法明确规定：如果发生了危机事件或突发事件，那县级以上的人民政府是当仁不让的一个行政领导，是一个政府领导的结构。这是统一领导，我们需要一个领导核心，但这样一个界定是否明确或清晰界定了我们在突发事件应急当中所面临的实际情况。如果真的是碰到了突发事件，我们要进行一个危机应对，我们所需要的两个当然的部门是哪两个部门？第一，我们肯定需要宣传部门。第二，我们还需要救援部门（公安、武警及军队），对于这两个部门而言，不是政府领导就能够很好地解决统一领导的问题的。宣传部门、武警，这样一些事情更需要一些党口部门
10、的配合，而对于这一部分职能部门的配合而言，领导如何进行领导？是不是领导核心应该进行一个转化？这都是我们需要进行探讨的问题。曾经有人提出是否应当把统一领导的领导权交给政法委，这个当然都可以进行进一步的探讨，但提出这样一个问题，它本身是存在的，政府应急，政府作为突发事件应对的当然主体，其统一领导地位其实是不稳固的。 第二，综合协调。综合协调一般的情况下会成立一个领导小组或一个应对小组，那这个应对小组往往是由专职的副市长或相关的秘书长、副秘书长来兼任小组的组长，但综合协调真正的执行机关又是领导小组的一个办公室，这个办公室往往又放在相关的一些职能部门，所以，我们可以看整个体系，虽然有专职副市长或副秘书
11、长的一个领头、牵头，但真正地协调起来，这样一个办公室，即应对小组常设办公机构，其实它的职级是不高的，那在协调过程中间无疑会处于一个非常工作不易展开的一个境地，这样也对综合协调的效果产生了一种小小的折扣，这是综合协调。 第三，分类管理。按照现在突发事件的一个分类分级的标准，突发事件可以分为四类：第一，自然灾害；第二，事故灾难；第三，公共卫生事件；第四，社会安全事件。分为这四类，但实际过程中间，实际的危机应对的时候，是不是所有的危机事件都可以比较明晰且明确地放在这四类中间去？并不必然如此。有很多事情是一个复合的危机事件，它是由一些自然灾害所引起的，但最终引发了社会安全事件，这种事情很多，如余姚的大
12、水。所以，所有的突发事件在危机应对中间，我们所面临的一些非常规的突发事件，它们并不必然地划分到这四个象限中间去，而且我们也不需要它们划分到这四个类别中间去，因为划分到这四个类别中间去，又会走回到2003年之前部门应急状态，但我们现实的情况是我们现在已经面临了一个综合的应急管理体系，应急管理是多部门协调合作的过程，而这个过程是一个不可逆的趋势，从这个角度来讲，分类分级管理也失去了其意义。最后，属地管理。属地管理比较简单，这个事情发生在哪儿，由哪个部门来负总责，如“723甬温动车事故”，当时的主要负责人当然是浙江省的同志，那铁道部的同志是副总指挥，从属地管理的角度来说，这肯定是正确的，但有时候也可
13、以想一想，对于在铁路上发生的事情，如果有比这更专业的一种情况发生，是不是我们一定要遵守采取属地文化的这样一种方式？是不是铁路部门会比当地更有资源或处理这个事情更有经验和专业？这都是私下里可以探讨的事情。从这个角度而言，应急管理体制也有一些不可回避的毛病。二、危机的基本模式 回到应急管理的基本流程和方法，我们之所以要讲应急管理体制和应急预案，也就在于应急管理的一些流程和方法，其实与预案和体制密切相关，是它们决定了流程和方法的基本情况。如果我们来把危机进行一个区分的话，有两个维度的区分：第一个维度，从情境上进行区分，我们基本可以达成一个共识，从情境上，我们可以把危机区分为一种常规的突发事件和非常规
14、的一种突发事件。那危机还可以另外一个角度来划分，从压力源而言，它来自于两个方面，一个是事实危机，还有一个是价值危机。事实危机是这个事情到底发生了什么，它造成的损失有多大，它的经济损失、人员伤亡情况到底如何？这是事实危机。价值危机是人们在这个事情过程中间，在危机的爆发过程中所产生的道德、情感、价值观念及意识形态的整体的偏离所造成的危机，它对事件的认识发生了一个偏离之后所产生的一个给政府应对所带来的困难，这是一种价值性的危机。如果是从情境上来讲，我们可以做这样一个区分。A状态、B状态和C状态，即正常状态、连续状态、突发状态。正常状态是我们平常生活工作中间的一种情况，事件风险很低，高度的可预见性，如
15、开车，特别是坐地铁，从这里坐到西直门，我们知道大概多少站、多少分钟以内可以到，有高度的可预见性，风险也很低，这是我们平时的状态。但什么是危机？危机又有两种情况，第一种是连续状态，还有一种是突发状态。但这两种状态之下又有一些共同的特点：第一，突发。这个事情不是计划范围内的一个事。第二，风险高。很可能会造成一个大的人员和经济上的损失，这个风险主要是指这方面。第三，紧急，时间很紧，时间维度是我们在危机处理中间所特别要关注的一个维度，因为任何一个危机，如果给你足够的时间进行应对的话，你也足够的时间去思考、决策、执行、调配资源以及现场的布置，如果有足够的时间，任何的危机都能够将它们解决在一个比较令人满意
16、的范围之内，都往往事与愿违。很多时候，事情的爆发非常突然，它们造成的损失非常大，那要求的处置也要非常地及时，没有给你一个过多的思考的时间，如油罐车爆炸或日本的福岛核电站爆炸，这种事情爆发了以后，没有给你过多的时间去调集资源、重新思考和决策，它要你必须马上的一个拍板，考验的是你在危机状态下的应对能力，这是对政府最大的考验，其实是在时间上。还有是一定程度上的可预测性。一定程度上的可预测性，不是说任何的危机都不可预测，这里有几种情况。第一，举一个例子，对消防部门而言，如果是在教学楼、加油站、化工厂或荒郊野岭发生了火灾，这种情况之下对消防部门而言，它当然会采取不同的措施，这是肯定的。因为对于不同的范围之内所发生的火灾，消防部门其实之前是有所预计的，所以它可以针对性地采取相应的措施来避免火灾进一步的扩展，减少火灾所带来的伤亡和造成的经济损失，这是消防部门的一种可预测性。那突然一下地发生火灾，这当然是危机，但由于消防部门之前预案制订的一种合理性，包括
