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1、强化风险管控确保工程质量 财政部会计司解读 企业内部控制 应用指引第11号 工程项目 第11号文件 工程项目产生背景 工程项目是企业自行或者委托其他单位进行的 建造 安装活动 重大工程项目往往体现企业发 展战略和中长期发展规划 对于提高企业再生产 能力和支撑保障能力 促进企业可持续发展具有 关键作用 国有及国有控股大型企业的重大工程 项目 在调整经济结构 转变经济发展方式 促 进产业升级和技术进步中更是举足轻重 多种利 益关系错综复杂 构成经济犯罪和腐败问题的 高危区 现实中 工程资金高估冒算 招投标环节的暗 箱操作 曝光的 豆腐渣 工程 以及相关经济 犯罪和腐败案例时有发生 引发社会各界对工
2、 程领域的批评和关注 针对工程项目的特点和 存在的问题 企业内部控制应用指引第11号 工程项目 全面梳理了立项 设计 招标 建设和竣工验收等主要流程 见图1 找出 各流程环节的主要风险 并提出了相应的管控 措施 一 工程立项 工程立项属于项目决策过程 是对拟建项 目的必要性和可行性进行技术经济论证 对不 同建设方案进行技术经济比较并做出判断和决 定的过程 立项决策正确与否 直接关系到项 目建设成败 一 工程立项流程 工程立项阶段的主要工作包括编制项目 建议书 可行性研究 项目评估和决策 具 体流程见图2 二 工程立项环节的主要风险及管控措施 1 编制项目建议书 项目建议书是企业 项目建设单位
3、根据 工程投资意向 综合考虑产业政策 发展战略 经营计划等提出的建设某一工程项目的建议 文件 是对拟建项目提出的框架性总体设想 对于非重大项目 也可以不编制项目建议书 但仍需开展可行性研究 项目建议书的内容一 般包括 1 项目的必要性和依据 2 产 品方案 拟建规模和建设地点的初步设想 3 投资估算 资金筹措方案设想 4 项目的 进度安排 5 经济效果和社会效益的初步估计 6 环境影响的初步评价等 项目建议书编制完成后 应报企业决策机构审 议批准 并视法规要求和具体情况报有关政府 部门审批或备案 该环节的主要风险是 投资 意向与国家产业政策和企业发展战略脱节 项 目建议书内容不合规 不完整 项
4、目性质 用 途模糊 拟建规模 标准不明确 项目投资估 算和进度安排不协调 主要管控措施 第一 企业应当明确投资分析 编制和评 审项目建议书的职责分工 第二 企业应当全 面了解所处行业和地区的相关政策规定 以法 律法规和政策规定为依据 结合实际建设条件 和经济环境变化趋势 客观分析投资机会 确 定工程投资意向 第三 企业应当根据国家和 行业有关要求 结合本企业实际 规定项目建 议书的主要内容和格式 明确编制要求 在编 制过程中 要对工程质量标准 投资规模和进 度计划等进行分析论证 做到协调平衡 第四 对于专业性较强和较为复杂的工程 项目 可以委托专业机构进行工程投资分析 编制项目建议书 第五 企
5、业决策机构应当对 项目建议书进行集体审议 必要时 可以成立 专家组或委托专业机构进行评审 承担评审任 务的专业机构不得参与项目建议书的编制 第 六 根据国家规定应当报批的项目建议书必须 及时报批并取得有效批文 2 可行性研究 企业应当根据经批准的项目建议书开展可 行性研究 编制可行性研究报告 可行性研究 报告的主要内容包括 1 项目概况 2 项目建设的必要性和市场预测 3 项目建设 选址及建设条件论证 4 建设规模和建设内 容 5 项目外部配套建设 6 环境保护 劳动保护与卫生防疫 消防 节能 节水 7 总投资及资金来源 8 经济 社会效 益 9 项目建设周期及进度安排 10 招投标法规定的相
6、关内容等 项目建议书和可 行性研究报告中的投资估算 是项目立项的重 要依据 也是研究 分析项目投资经济效果的 重要条件 可行性研究报告一经批准 投资估算就是 具体项目投资的最高限额 其误差一般应控制 在10 以内 该环节的主要风险是 缺乏可行 性研究 或可行性研究流于形式 导致决策不 当 难以实现预期效益 甚至可能导致项目失 败 可行性研究的深度达不到质量标准和实际 要求 无法为项目决策提供充分 可靠的依据 主要管控措施 第一 企业应当根据国家和行业有关规定 以及本企业实际 确定可行性研究报告的内容 和格式 明确编制要求 第二 委托专业机构 进行可行性研究的 应当制定专业机构的选择 标准 确保
7、可行性研究科学 准确 公正 在 选择专业机构时 应当重点关注其专业资质 业绩和声誉 专业人员素质 相关业务经验等 第三 切实做到投资 质量和进度控制的有 机统一 即技术先进性和经济可行性要有机结 合 3 项目评审与决策 可行性研究报告形成后 企业应当组织有 关部门或委托具有相应资质的专业机构 对可 行性研究报告进行全面审核和评价 提出评审 意见 作为项目决策的重要依据 该环节的主 要风险是 项目评审流于形式 误导项目决策 权限配置不合理 或者决策程序不规范 导 致决策失误 给企业带来巨大经济损失 主要管控措施 第一 企业应当组建项目评审组或委托具 有资质的专业机构对可行性研究报告进行评审 项目
8、评审组成员不得参与可行性研究 委托 专业机构进行评审的 该专业机构不得参与项 目可行性研究 第二 在项目评审中 要重点 关注项目投资方案 投资规模 资金筹措 生 产规模 布局选址 技术 安全 环境保护等 方面情况 核实相关资料的来源和取得途径是 否真实 可靠 特别要对经济技术可行性进行 深入分析和全面论证 第三 企业应当按照规 定的权限和程序对工程项目进行决策 决策过 程 必须有完整的书面记录 并实行决策责任追究制 度 重大工程项目 应当报经董事会或者类似决 策机构集体审议批准 任何个人不得单独决策或 者擅自改变集体决策意见 防止出现 一言堂 一支笔 工程项目立项后 正式施工前 建设单位还 应
9、当依法取得建设用地 城市规划 环境保护 安全 施工等方面的许可 例如 通过 招标 拍 卖 挂牌 等方式获得土地使用权 向人防主管部 门报批人防规划设计 向园林主管部门报批绿化 规划方案 在开工前向建设行政主管部门申请办 理施工许可证等 二 工程设计 一 工程设计流程 项目立项后 能否保证工程质量 加快建设进 度 节省工程投资 设计工作十分重要 根据国家 规定 一般工业项目设计可按初步设计和施工图设 计两个阶段进行 对于技术上复杂 在设计时有一 定难度的工程 可以按初步设计 技术设计和施工 图设计三个阶段进行 对于大型建设项目 如大型 矿区 油田等的设计除按上述规定分为三个阶段外 还应进行总体规
10、划设计或总体设计 对于小型工 程项目 也可以简化为施工图设计一个阶段 本文 主要介绍初步设计和施工图设计 二 工程设计环节的主要风险及管控措施 1 初步设计 建设单位可以自行完成初步设计或委托其他单 位进行初步设计 通过初步设计可以明确拟建工程 在指定地点和规定期限内建设的技术可行性和经济 合理性 同时确定主要技术方案 工程总造价和主 要技术经济指标 初步设计阶段的一项重要工作是 编制设计概算 设计概算是在投资估算的控制下由 设计单位根据初步设计的图纸及说明 利用国家或 地区发布的概算指标 概算定额或综合指标预算定 额 设备材料预算价格等资料 运用科学的方法计 算和确定建筑安装工程全部建设费用
11、的经济文件 设计概算是编制项目投资计划 确定和控制项 目投资的依据 也是签订施工合同的基础依据 该环节存在的主要风险是 设计单位不符合 项目资质要求 初步设计未进行多方案比选 设计人员对相关资料研究不透彻 初步设计出 现较大疏漏 设计深度不足 造成施工组织不 周密 工程质量存隐患 投资失控以及投产后 运行成本过高等 主要管控措施 第一 建设单位应当引入竞争机制 尽量采 用招标方式确定设计单位 根据项目特点选择 具有相应资质和经验的设计单位 第二 在工 程设计合同中 要细化设计单位的权利和义务 特别是一个项目由几个单位共同设计时 要 指定一个设计单位为主体设计单位 主体设计 单位对建设项目设计的
12、合理性和整体性负责 第三 建设单位应当向设计单位提供开展设计 所需的详细的基础资料 并进行有效的技术经 济交流 避免因资料不完整造成设计保守 投 资失控等问题 第四 建立严格的初步设计审查和批准制度 通过严格的复核 专家评议等制度 层层 把关 确保评审工作质量 在初步设计审查 中 技术方案是审查的核心和重点 重大技 术方案必须进行技术经济分析比较 多方案 比选 此外 还应关注初步设计规模是否与 可行性研究报告 设计任务书一致 有无夹 带项目 超规模 超面积和超标准的问题 2 施工图设计 施工图设计主要是通过图纸 把设计者的意图 和全部设计结果表达出来 作为施工建造的依据 与施工图设计直接关联的
13、是施工图预算 施工图预 算是在施工图设计完成后 工程开工前 根据已批 准的施工图纸 现行的预算定额 费用定额和所在 地区人工 材料 设备与机械台班等资源价格 按 照规定的计算程序确定工程造价的技术经济文件 该环节存在的主要风险是 概预算严重脱离实际 导致项目投资失控 工程设计与后续施工未有效衔 接或过早衔接 导致技术方案未得到有效落实 影 响工程质量 或造成工程变更 发生重大经济损失 主要管控措施 第一 建立严格的概预算编制与审核制度 建设单位应当组织工程 技术 财会等部门 的相关专业人员或委托具有相应资质的中介机 构对编制的概算进行审核 重点审查编制依据 项目内容 工程量的计算 定额套用等是
14、否 真实 完整和准确 如发现施工图预算如超过 初步设计批复的投资概算规模 应对项目概算 进行修正 并经审批 第二 建立严格的施工图设计管理制度和交底制度 在对施工图设计进行审查时 应重点关注施工图 设计深度能否满足全面施工及各类设备安装要求 施工图设计质量是否符合国家和行业规定 各专业 工种之间是否做到了有效配合等 施工图设计基本 完成后 应召开施工图会审会议 由建设单位 设 计单位 施工单位 监理单位等共同审阅施工图文 件 设计单位应进行技术交底 介绍设计意图和技 术要求 及时沟通问题 修改不符合实际和有错误 的图纸 会议应形成书面纪要 第三 制定严格的设计变更管理制度 设计单位应 当提供全
15、面 及时的现场服务 避免设计与施工相 脱节的现象发生 减少设计变更的发生 对确需进 行的变更 应尽量控制在设计阶段 采用层层审批 等方法 以使投资得到有效控制 因设计单位的过 失造成设计变更的 应由设计单位承担相应责任 第四 建设单位应当严格按照国家法律法规和本单 位管理要求执行各项设计报批要求 上一环节尚未 批准的 不得进入下一环节 杜绝出现边勘察 边 设计 边施工的 三边 现象 第五 可以引入设计 监理 提高设计质量 三 工程招标 工程招标是指建设单位在立项之后 项目发包 之前 依照法定程序 以公开招标或邀请招标等方 式 鼓励潜在的投标人依据招标文件参与竞争 通 过评标择优选定中标人的一种
16、经济活动 实行招投 标是提高工程项目建设相关工作公开性 公平性 公正性和透明度的重要制度安排 是防范和遏制工 程领域商业贿赂的有效举措 一 工程招标流程 工程招标一般包括招标 投标 开标 评标和 定标五个主要环节 见图3 二 工程招标环节的主要风险及管控措施 1 招标 这一阶段的主要工作包括招标前期准备 和招标公告 资格预审公告的编制与发布 在招标 前期准备阶段 应确定招标组织方式 自行招标 委托招标 和招标方式 公开招标 邀请招标 等 招标公告 资格预审公告可以由招标人自行编制 也可以委托专业招标机构编制 投标资格的审查 可以在投标前审查 资格预审 也可以在开标后 审查 资格后审 该环节存在的主要风险是 招 标人肢解建设项目 致使招标项目不完整 或逃避 公开招标 投标资格条件因人而设 未做到公平 合理 可能导致中标人并非最优选择 相关人员违 法违纪泄露标底 存在舞弊行为 主要管控措施 第一 建设单位应当按照 招标投标法 工程 建设施工招标投标管理办法 等相关法律法规 结 合本单位实际情况 本着公开 公正 平等竞争的 原则 建立健全本单位的招投标管理制度 明确应 当进行招标的工程项目范
