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1、全国城镇污水处理及再生利用设施“十一五”建设规划前 言根据国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的要求，为加大城镇污水处理及再生利用设施的建设力度，改善我国城镇水环境质量，促进经济社会与环境协调发展，国家发展改革委会同建设部、环保总局编制全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十一五”规划（以下简称规划）。规划以“十一五”期间全国31个省、直辖市、自治区（不包括港澳台地区）的661座设市城市和1636个县城及部分重点镇的污水处理及再生利用为主线，综合考虑用水需求与污染物控制、新建与改造、污水处理厂建设与管网配套及污泥处理处置等，优先完善既有设施，大力加强配套设施，合理布局新建设施，对“十一五”期间
2、全国城镇污水处理、污泥处理与处置、配套管网及再生利用设施的建设和运营管理进行统筹规划。规划的基准年为2005年，规划期为20062010年，同时考虑与20112015年设施建设的衔接。本规划的编制依据是：（1）中华人民共和国水污染防治法；（2）中华人民共和国水法；（3）中华人民共和国城市规划法；（4）国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定；（5）建设部、国家环境保护总局、科技部城市污水处理及污染防治技术政策（建城2000124号）；（6）建设部、科技部城市污水再生利用技术政策（建科2006100号）；（7）国家计委、建设部、国家环境保护总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见（计
3、投资20021591）。（8）我国城市污水处理及再生利用相关标准和规范。一、现状与问题（一）城镇水环境现状2005年，全国城市污水排放总量为359.5亿立方米，占全国废水排放量的68.5%，城镇污水产生量大、排放集中，影响人口多、范围广，城镇水污染已成为影响和制约我国经济社会健康、快速、持续发展的重要因素。集中排放的城镇污水尤其是生活污水的治理对于全国水环境质量改善具有十分重要的作用。自“九五”以来，各地加大了污水处理设施建设力度，水环境污染趋势得到初步遏制，部分地区有所改善。但从总体看，当前我国城镇水环境污染形势依然十分严峻，一些城镇的集中式饮用水源地不同程度的污染超标，全国113个环保重点
4、城市饮用水源地水质平均达标率只有72%。（二）处理设施建设1998年以来，国家加大了对城镇污水处理设施建设的投资力度，带动了地方政府和社会资金的投入，城镇污水处理设施建设不断加快（见表1）。表1 全国城市污水处理厂历年增长情况年度污水处理厂数量（座）处理能力（万立方米/日）污水处理率（%）19918731714.86199210036617.29199310844920.02199413954017.10199514171419.691996309115323.621997307129225.841998398158329.561999402176731.932000427215834.252
5、001452310636.432002537357839.972003612425442.392004708491245.672005792572551.95到2005年，全国661座设市城市共有污水集中处理厂792座，设计处理能力5725万立方米/日（比2000年末增加了3567万立方米/日），其中二级以上污水处理厂694座，设计处理能力4791万立方米/日（占总处理能力的83.7%）。全国1636个县城有117座城市污水处理厂（主要集中在东部发达地区），污水日处理能力273万立方米。2005年全国在建城镇污水处理能力为3703万立方米/日，这些设施建成后，在“十一五”初期，全国城镇污水集中
6、处理能力可达到8888万立方米/日。这些设施的建设和运行，为削减水污染物排放总量、改善城市水环境状况发挥了积极作用。（三）面临的问题一是污水处理设施建设滞后，能力不足，水平不高，适应不了发展需求近年来我国污水处理设施建设不断加快，但由于长期重视不够，投入不足，城镇污水处理设施欠账过多。2005年底，全国还有289个城市没有建成污水处理厂，县城污水处理刚刚起步，与国外发达国家城镇污水普遍得到治理、水环境质量优良的局面反差十分明显。同时，由于起步阶段技术标准低、资金不足、设计建设缺陷等方面的原因，有相当一部分城市污水处理厂采用的是一级处理或一级强化处理；部分二级处理工艺中也没有考虑除磷脱氮功能，除
7、磷脱氮能力明显不足，现有污水处理厂氮磷指标存在不达标或不能同时达标的问题。部分老的污水处理厂缺乏出水消毒设施，急需改造。与此同时，随着工业化、城镇化发展，城镇污水排放量不断增加，城镇污水处理设施建设任务愈加艰巨。预测2010年全国设市城市污水排放量为392亿立方米（较2005年增加33亿立方米），县城污水年排放总量72亿立方米。预测到2015年，661座设市城市与1636座县城的污水排放总量为510亿立方米。城镇污水集中处理工程是城镇水污染防治的骨干工程，承担着削减污染物、改善城市水环境质量的主要任务，当务之急应尽快采取积极有效措施，实施城镇污水处理工程，加快我国城镇水污染治理的步伐，多还旧账
8、，少欠新帐，适应经济社会发展的需要。2005年，我国水污染物 COD排放总量为1413.6万吨（其中工业COD占39%、生活COD占61%）,比2000年削减2%，没有实现原定的10%的削减目标。按照国家确定的“十一五”削减10%的控制目标，2010年COD排放量需控制到1272万吨，实际控制为1266万吨。预计到2010年COD排放量约1700万吨，需新增430万吨以上的削减能力，这对于城市污水处理设施的建设提出了更高要求。二是污水管网与污泥处理等配套设施建设不同步，环境效益没有充分发挥2005年全国城市污水管道长度为85010公里，单位污水排放量的平均污水管道长度仅为8.1 公里/（万立方
9、米/日），低的省份不足1 公里/（万立方米/日），单位污水集中处理能力的平均污水管道长度为16公里/（万立方米/日），大部分城市的污水管网建设明显滞后，导致实际处理量低于设计规模，使污水处理厂没有发挥应有的效益。目前在建的3703万立方米/日的污水处理能力配套管网投资缺口较大。污泥处理处置是城市污水处理系统的重要组成部分。但由于认识、资金、技术和政策等原因，对污泥的处理处置没有引起足够的重视。早期的污水处理厂普遍将污水和污泥处理单元剥离开来，只追求简单的污水处理率，污泥处理处置单元则尽可能简化、甚至忽略，或者将污泥处理设施长期闲置，没有得到适当处理的湿污泥随意外运、简单填埋或堆放，给环境安全带
10、来了隐患。在污水再生利用方面，尚未形成有效的激励机制，再生水管线等配套设施建设不完善。由于缺乏运行经验，对于较高水质要求的工业用户而言，水质稳定性和可靠性难以持续保证。总体上看，我国城镇污水再生利用工作尚处于起步阶段，工程建设和运行规模与我国水资源短缺及水污染严重的形势极不相称。三是污水处理费征收不到位，运行机制尚未完善，运营效率需要提高据初步调查，目前全国城市污水处理厂的运行负荷率不到65%，总体上仍有35%以上的设施处理能力未能得到利用，其中有38个城市的运行负荷率甚至小于30%。2005年全国污水处理能力相对于2000年提高1.6倍，但全年污水处理量同比仅增加了64%，处理设施能力没有得
11、到很好发挥。究其原因，除了污水管网工程配套不足、污水收集率低的问题外，还有污水处理设施运行管理体制改革滞后、责任不清，污水处理费征收困难、污水处理设施运行经费不落实等因素。截至2005年底，全国有517个设市城市实行了污水处理收费制度，还有144个城市没有开征污水处理费。已开征污水处理费的大多数中小城市收费标准偏低，还有一些地方因亏损企业和部分居民拖欠水费以及自备水源用户污水处理费管理体制不顺，污水处理费征收困难。城镇污水处理市场化、产业化进展较慢。大部分污水处理厂仍为事业单位，由政府直接管理。一些城市的排水公司或排水集团名义上为公司制企业，实际上都是企业单位事业管理，不提折旧、不产生利润，也
12、没有严格的成本管理，基本上等同于政府在直接运营，没有真正实现企业化管理。不少项目设备国产化率低，关键技术装备没能消化吸收，使得造价偏高，投资和运行成本居高不下。二、规划原则、目标和任务（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照建设资源节约和环境友好型社会的要求，全面落实科学发展观，以改善城镇环境质量、提高环境承载能力、增强可持续发展能力为出发点，推进污水处理产业化进程，明确责任，完善政策，加快城镇污水处理及再生利用设施建设和改造步伐，提高全国城镇污水、污泥处理处置及再生水利用能力，促进经济社会与自然环境和谐发展。（二）规划原则1、统一规划，分步实施。根据国民经济和社会发展第十
13、一个五年规划纲要确定的污染物总量控制目标及水环境质量改善的要求，结合各地的城镇总体规划和社会经济发展需要，合理规划城镇污水处理及再生利用设施建设的阶段目标、总体布局和建设顺序。2、合理布局，突出重点。以保护饮用水水源、控制水污染和促进水环境功能区达标为主要目的，重点规划涉及大江大河、重点区域、沿海地区等重要和敏感水体的城镇污水处理设施建设，做到饮用水水源保护优先，重点流域、区域优先，人口密集区优先。3、统筹设计，协同建设。规划建设污水处理设施，要优先考虑污水管网系统建设，确保管网配套；城镇污水处理能力的扩增既考虑处理能力的新建，也要充分考虑既有处理设施利用率的提高和工艺技术的升级改造；将污泥处
14、理处置作为污水处理综合系统必要的组成部分同步建设，避免二次污染；北方及沿海地区的缺水城镇大力发展污水再生利用。4、因地制宜，稳步推进。根据地区间经济社会发展水平的差异，结合当地水环境功能区划目标要求、水环境容量和水资源状况，按照东、中、西部有所区别的原则，因地制宜地确定城镇污水处理和再生利用目标。合理规划污水处理设施建设规模，避免过分超前。5、创新机制，确保运行。坚持设施建设与体制改革相结合，抓紧建立和完善污水处理收费制度，提高污水处理收费标准，补偿成本并合理盈利；大力推进投资和运行管理体制改革，积极吸引社会投资，加快污水处理厂建设进度。政府要加大对污水收集管网建设的投资力度，并落实好运营管理
15、措施，确保设施建成后稳定运行，发挥效益。6、严格标准，控制投资。合理确定污水处理设施及配套管网的建设标准和投资估算指标，降低建设投资和运行成本。（三）规划目标 “十一五”期间，以完善污水配套管网、对“九五”前建设的部分污水处理厂进行工艺改造和提高、加强污泥处理处置和污水再生利用工程建设为重点，切实抓好项目组织实施工作，力争到2010年底：全国城镇污水集中处理能力达到10500万立方米/日，比“十五”末期提高污水集中处理能力4500万立方米/日。年处理污水量达到296亿立方米（含其他污水处理设施），全国设市城市污水处理率达到70%（其中省会以上城市平均达到80%以上、地级市平均达到60%、县级市平均达到50%），县城城市污水处理率达到30%；人口集中、污水产生量大、具备条件的镇要加快污水处理设施建设，提高污水处理率；城市污水处理厂负荷率达到70%；北方地区缺水城市再生水利用率达到污水处理量的20%以上（其他水资源缺乏的城市根据实际需要确定再生水利用率）；省会以上城市污水处理厂污泥实行稳定化处理，城镇污水处理厂脱水污泥基本上得到妥善处置或利用。预计规划实施后将新增COD年削减能力300万吨。（四）重点任务1、优先建设配套管网“十一五”期间，
