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1、市政协经济委组成专题调研组于7月上旬组织部分政协委员和市直有关部门的同志，就我市煤炭资源开发及补偿政策、机制问题，进行了专题调研。调研组深入榆阳、神木、府谷等县区的部分企业进行了实地调查，召开了座谈会进行了深入讨论，形成了“榆林市煤炭资源开发及补偿情况调研报告”，现节选主要内容，供地矿工作人员参考交流。 榆林市煤炭资源开发及补偿情况调研报告（节选）一、榆林市煤炭资源开发基本情况榆林是煤炭资源富集区，全市煤炭资源的预测储量为2714亿吨，探明储量为1447.74亿吨，分别占全省的70%和86%，占全国探明储量的12%。我市煤炭工业从“七五”起步，经过二十多年的努力，已经取得了重大成就。特别是进入
2、本世纪以来，煤炭工业经济持续发展，势头强劲，实现了历史性突破。目前已形成了以大柳塔、榆家梁和榆树湾煤矿为代表，大中小矿井齐全，国家、地方、个人联合开发的格局。2009年，全市煤炭产量首次突破2亿吨大关，达到2.1亿吨，同比增长35%，成为全国第二产煤大市。2010煤炭产量达2.57亿吨,同比增长22.9%，全行业完成工业总产值产值888.46亿元，实现税费150.3亿元，利润369.9亿元，税费占财政收入的37.5%。煤炭工业已成为全市的龙头骨干财源。以煤炭为主的资源开发带动了交通运输、电力、通讯、建筑、建材、旅游、餐饮等行业的发展，使榆林成为西部乃至全国最有活力的地区之一,经济社会发展步入了
3、快速发展时期。二、煤炭资源开发中存在的主要问题（一）煤炭资源总量丰富但我市煤炭资源拥有量却明显不足目前，国家已明确的煤炭资源分配总量为491.67亿吨，其中神华集团占有资源106.87亿吨，占已明确资源分配总量的21.58%，陕煤集团占有资源60.87亿吨，占已明确资源分配总量的12.38%，其他外省企业占有资源311.15亿吨，占已明确资源分配总量的48.81%，榆林地方企业占有资源84.73亿吨，占已明确资源分配总量的17.23%。目前，全市矿区已进行探矿权登记的井田项目有55个，勘探面积7039平方公里，其中我市地方企业登记探矿权的井田有22个，勘探面积1450平方公里,勘探项目、勘探面
4、积分别占40 %、17%，资源占有量明显不足。（二）资源浪费严重，超强度开采、超能力生产现象普遍一是资源消耗高，煤炭回采率低。二是弃贫采富，资源综合利用率低。三是浅层煤没有得到合理释放。四是规划不合理。对煤炭资源开发没有长远规划，开发力度大，几乎形成“遍地开花”的全面开采局面，按照目前这种形势，资源开发远景不容乐观。（三）对煤炭资源的掠夺式开采和高耗能、高污染企业的大量存在，使矿区环境日益恶化1、采空区塌陷问题令人担忧。随着资源开采的不断深入和经济的快速发展，资源环境承载压力进一步加大，生态恢复治理和生态建设任务艰巨。2、“三废”污染问题仍然突出，工业“三废”排放量逐年增加，地表水污染呈上升趋
5、势。3、地下水遭到严重破坏。地下资源的大量开采，地表水、地下水大面积渗漏，导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树林枯死、矿区不少地方发生水荒。4、安全隐患增多。首先，受采煤方法限制，房柱式硐室开采导致工作面无法实现全负压通风，工作面空顶作业，顶板事故频发。其次，煤层自燃倾向严重，矿井防治水任务艰巨。再次，煤矿安全欠账多，技术装备落后。影响安全生产形势稳定发展的因素仍然存在。大规模的资源开发，使榆林本来脆弱的生态环境雪上加霜，矿区生态环境的问题开始显现，其累积效应一定程度上将形成代际转移，对经济社会可持续发展构成严重隐患。（四）中省企业、地方政府、地方企业和群众的矛盾日益突出1、在资源占有上，中省企业有
6、明显优势，地方企业无法与之竞争。我市有不少煤、油、气、盐资源重叠共存的地区，长庆已登记了油气探矿权，地方企业要开采煤、盐，必须经其签字同意。神华弃而不采的煤炭资源，地方企业要开采，也必须经神华同意。地方政府对类似问题毫无办法。地方对央企提出的一些问题，他们则以“你们找中央去说”的理由进行搪塞。2、地企矛盾突出。地方煤矿对解决环境、学校建设、学生上学、群众用煤、贫困户的生活、就业等问题都给予了很大支持，企业和群众矛盾较少。中央企业基本不考虑此类问题，地企关系紧张，纠纷不断。3、对于塌陷区的治理不重视。部分煤炭企业只重视开采和经济效益，对开采造成的塌陷问题不够重视，有的只是给村民一定补偿，造成了“
7、重补偿，轻治理”现象，长此以往，将给群众的生产生活带来深远的影响，为该地区以后的发展埋下严重隐患。（五）财税分配不合理，利益均衡机制缺失，引发各方利益冲突日益突出，严重影响区域经济发展及和谐社会建设1、税收的纵向分配不尽合理。现行税制把收入来源稳定、税源集中、增值潜力大的税种，都列为中央税或共享税。由于缺乏科学规范的转移支付制度，直接导致中、省、市县收入分配的不均衡，严重制约地方经济发展。2005年至2010年，榆林市上划中央和省上收入占财政总收入的比重64.4%上升到68.7%，而留市县收入比重由35.6%下降到31.3%。2010年全市财政总收入400.8亿元，其中市县财政收入仅为125.
8、5亿元。市县财政基本上仍属于“吃饭型”财政，造成媒体所说的“富资源，穷财政”现象。2、税收与税源背离，造成区域间不合理的税收转移。现行税制造成的税收与税源背离。总公司统一汇总纳税，使分、子公司所在地榆林的税收转移到总公司所在地；跨区经营造成生产、经营地榆林的税收向注册地的转移。本应体现为资源输出地的税收，反而流到了资源输入地。这种税收收入由欠发达区域向发达区域的转移，既影响了经济公平和社会公平，又严重制约了区域经济的协调发展，致使“贫者愈贫，富有愈富，恶性循环，周而复始”。2010年神东煤炭分公司东胜结算部、神朔铁路公司应缴企业所得税实行北京神化股份有限公司总机构汇缴后分配各分支机构，致使应缴
9、企业所得税从榆林被转移1.77亿元。3、税费政策不合理，资源税制度不合理造成的背离，地方损失太大。近年来，煤炭资源产品价格大幅度上涨，但由于资源税实行从量计征并且税额偏低，使榆林无法得到这些资源产品价格上涨所带来的税收利益。2010仅煤炭产量2.57亿吨,完成产值888.46亿元。而地方财政收入仅为125.5亿元，反差太大。企业所得税中、省、市、县分配比例为60%、20%、10%、10%，市县分配比例仅占20%，财政增收的大部分被中省集中，2010年两税收入225.95亿元，比2005年增长了4.5倍，而返还却没有明显增长。资源税的计征依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，既流失了
10、税源，又助长了掠夺式开采。中央企业不执行省以下政府的收费项目，导致了现代化大型煤矿的贡献还比不上装备落后的小煤矿的贡献。如神华能源股份公司拒缴地方煤炭价格调节基金问题。若按2008-2010年的煤炭产量测算，该公司3年共少缴煤炭价格调节基金38.4亿元，其中按2010年煤炭产量6680.7万吨计算少缴13.4亿元。三、建议与意见（一）树立可持续发展观念，创新资源开发思路按照中央的要求，彻底改变过去单纯追求GDP和财政收入增长的观念，树立可持续发展观念，更好的满足民生需求，着眼于社会建设和文化建设，切实提升我市的综合竞争力。处理好中央与地方利益，不仅要考虑中央的利益，也要照顾好地方的利益，做到局
11、部利益与整体利益相统一。要切实认识到中省企业并不代表中省政府，也不代表全局和整体利益。没有地方利益就谈不上整体利益，只有承认地方利益，放手发展地方经济，才能找到中央与地方利益的最佳结合点，才能使榆林资源优势变成经济优势，才能对中央对整体贡献更大。一个地方和群众正当利益不能保证的榆林必定是一个不稳定的榆林，最终只能危害国家能源基地这样一个整体利益。因此，要敢于为发展地方经济去争取资源配置权、规划权、经济宏观调控权和为老百姓谋福祉的办事权。（二）积极推进资源有偿使用，建立有利于保护资源的开发利用的政策体系1、建立资源有偿使用制度。应当停止对各类资源的行政划拨，停止无偿或低价出让资源。国家应尽快制定
12、资源价格体系，为开发企业配置资源，应从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，进行市场运作，公开拍卖、挂牌出让。要规范采矿权价款评估办法，实现矿业权资产化管理。对已开采和决定开采的矿区，要按“一次置权，分期付款”的原则，公开拍卖采矿权。对已取得采矿权的企业，我们应争取以地上资源如土地、水等资源换取股份，合作开采。2、创新制度设计，建立平等的市场准入机制。应深化能源工业市场化改革，由政府做好开发项目的前期工作，用招、拍、挂的方式选择投资者,为各类企业参与能源资源开发，创造平等的准入和竞争机制；外来投资的大型资源开发企业，应当吸收当地企业以资本入股，保障开发地有一定的投资权。如神木县红柳林煤矿
13、，是省、市、县合作的典型代表，该矿神南公司（省属企业）占51%的股份，市上占24%的股份，县上占25%的股份，并由县上派四名人员进驻该矿，任副总等职，协调企业与地方的关系。3、制定资源综合开发的详细规划和相应的法律法规。通过国家规划、法律和法规的权威性，解决煤、气、油、盐等资源重叠的开发和伴生资源综合开发的问题，解决超计划、超设计能力开采和资源浪费的问题，发展循环经济，促进能源化工基地的可持续发展。4、努力争取中省政府赋予市县政府一定的资源处置权和知情权。在规划区内的资源处置也应征求市县政府的意见。边角矿区由县级政府按照规划组织开采，可以参照鄂尔多斯市的做法，将边角资源配置给实施技术改造和进行
14、资源整合的煤炭企业。尽快释放浅层煤，中华人民共和国煤炭法第二十九条规定“国家鼓励煤矿企业进行复采或者开采边角残煤和极薄煤”，这既有利于保护环境、合理利用资源，又在一定程度上抑制了非法乱采。5、合理规划，有序开发。对煤炭资源开发进行长远规划，合理分布，统筹开发，改变煤炭资源全面开采局面，实现长久可持续开发。（三）要按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁引发、谁治理”的原则，加大依法治理力度，做好生态保护工作1、应当组织有关专家对榆林采煤塌陷区进行权威性鉴定、评估，研究恢复方案。对因采煤导致的地面塌陷和裂缝，利用高科技进行一次系统调查；对已经造成破坏的予以及时修复；对可能发生的地区进行预防和补救
15、。要遵照矿产资源法、地质灾害防治条例、矿产环境保护规定制定矿区开采沉陷治理补偿办法及实施细则。2、要采取综合措施，加强水资源的保护工作。特别要注意煤炭开采导致地下水漏失，大力推广保水采煤法。煤炭和水资源相互交错存在的地区，必须以保护水资源为原则。在水源地不提倡大规模植树，以减少水资源的蒸腾损失。要组织技术力量，对当地地下水的储量、质量、分布、补排等条件作系统勘察和了解，并划定水源保护区加以保护。3、要适当提高和调整收费标准，多方面、多渠道筹措资金，搞好环境综合治理。一是强化企业特别是大型企业环境破坏赔偿意识，落实企业的出资义务和治理责任，提高环境保护费的征收标准。要建立矿山地质环境保护与治理恢
16、复保证金，为治理环境筹集足够的资金。按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，直接存入财政部门指定银行开设的保证金专户。本金及利息属采矿人所有，在其履行地质环境治理义务后，经验收合格，保证金及利息返还采矿人，否则不予返还。二是加大西部矿业大省矿产资源补偿费地方分成比例，即由现行的中省各半改为中央、地方各占40%、60%。三是要建立有效的资源补偿机制，公开拍卖采矿权时提取一定比例的资金，加上增加的资源补偿费，一并用于解决因采矿引发的地质灾害、生态环境的破坏和当地老百姓的生产生活问题。（四）出台相关的扶持政策，促进当地经济发展和社会事业的建设，切实改善当地群众生存、生活和生产条件1、加大中央财政转移支付力度，特别是在生态保护、产业结构调整、产业扶持、群众生活生产等领域的转移支付，支持资源型城市的可持续发展。2、作为能源化工基地建设投资主体的中央企业、省级企业及外资企业，应当做负责任的企业，在环境保护、工
