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1、 第1讲 国家审计理论架构 025 1 主要内容 o 基于系统论的理论框架模型 o 国家审计环境 o 国家审计理论架构及其环境影响 2 第一节 基于系统论的理论框架模型 o 一 认识论与方法论的关系 o 认识论与方法论是紧密相关的 要在认识论 上有所更新 必须在方法论上有所改造 本 讲义以系统论为基础 提出一个关于如何构 建理论结构框架的理论模型 在此基础上 构建中国特色社会主义国家审计理论结构框 架 3 o二 基于系统论的理论框架模型 o系统论的基本思想概括如下 世界上任何事物都可以看成是一 个系统 系统是普遍存在的 我们应该把研究和处理的对象 当作一个系统 从整体上分析系统组成要素 各个要
2、素之间的 关系以及系统与环境的相互关系和变动的规律性 根据分析的 结果来调整系统的结构和各要素关系 使系统达到优化目标 o研究理论结构就是要确定理论应该由哪些部分组成及各部分之 间合乎逻辑的内在联系 根据系统论的基本思想 理论结构作 为一个系统 最重要的问题有三个 一是系统环境及其与系统 之间的关系 二是系统构成要素 三是系统各要素之间的关系 也就是系统结构 4 第二节 国家审计环境 o一 审计环境的概念 o环境是指系统与边界之外进行物质 能量和信息交换的客观事 物或其总和 系统边界将起到对系统的投入与产出进行过滤的 作用 在边界之外是系统的外部环境 它是系统存在 变化和 发展的必要条件 虽然
3、由于系统的作用 会给外部环境带来某 些变化 但更为重要的是 系统外部环境的性质和内容发生变 化 往往会引起系统的性质和功能发生变化 因此 任何一个 具体的系统都必须具有适应外部环境变化的功能 否则 将难 以获取生存与发展 o所谓审计环境 是指能够影响审计产生 存在和发展的一切外 部因素的总和 国家审计环境既是国家审计产生 存在和发展 的前提和基础 一般可以分为政治环境 法律环境 经济环境 和社会环境 5 o二 政治环境 o政治环境主要指一国的政治制度 中国特色社会主义国家审计 政治环境包括五方面的内容 党的领导 人民当家作主 依法 治国有机统一 人民代表大会制度 中国共产党领导的多党合 作和政
4、治协商制度 基层群众自治制度 民主集中制 房宁 2010 o党的领导 人民当家作主 依法治国有机统一 就是党对国家 的领导是依法领导 目的在于保证国家在民主法治轨道上运行 坚持党的领导 人民民主和依法治国三者之间的有机统一 是基于以下原因 党的领导是人民当家作主和依法治国的根本 保证 人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求 依法治 国是党领导人民治理国家的根本方略 房宁 周少来 2010 6 o 人民代表大会制度是中国的根本政治制度 既反映 人民群众中各不同群体的意见和呼声 同时又从全 局出发将人民群众中各种意见集中综合起来 使国 家的法律法规 政策措施能够统筹兼顾各方利益 o 共产党领导的
5、多党合作和政治协商制度是中国的政 党制度政治协商是中国民主制度的一大特色 通过 政治协商可以广泛反映人民的各种利益要求 可以 妥善化解人民内部的各种矛盾 使人民群众的局部 利益 个别利益与整体利益 根本利益相互协调 房宁 周少来 2010 7 o 广泛的基层民主自治可以繁荣整个社会 从 而为政治上层建筑提供社会支撑与基础结构 我国是一个人口众多的超大规模的社会 不仅存在着城乡之间的二元结构 而且在城 市与城市之间 乡村与乡村之间也存在着巨 大的差异 就是在基层群众间的不同阶层 不同职业之间也是千差万别 基层群众民主 意识的不断增强 参与民主建设积极性的提 高 是我国发展民主政治的极为宝贵的资源
6、 马建武 2010 8 o民主集中制的基本含义是民主基础上的集中和集中指导下的民 主相结合 在民主集中制中 民主与集中是辩证统一的关系 民主是集中的前提和基础 集中是民主的指导和结果 民主集 中制是无产阶级政党 社会主义国家机关和人民团体的根本的 组织原则 它规定了领导和群众 上级和下级 部分和整体 组织和个人的正确关系 对无产阶级政党来说 就是要在党内 努力造成又有集中又有民主 又有纪律又有自由 又有统一意 志又有个人心情舒畅 生动活泼的政治局面 通过发展党内民 主 积极推动人民民主的发展 对国社会主义国家机构来说 民主集中制主要表现为全国人民代表大会和地方各级人民代表 大会都由民主选举产生
7、 对人民负责 受人民监督 国家行政 审判 检察机关都由人民代表大会选举产生 对它负责 受 它监督 中央和地方国家机构职权的划分 遵循在中央统一领 导和国家法制统一的前提下 充分发挥地方积极性和主动性的 原则 武三中 2010 赵成斐 2011 9 o三 法律环境 o法律环境是指一国法律的完善程度 执法力度和社会的法律意 识 就法律完善程度来说 判断一国的法律体系是否完善以及 完善或不完善到什么程度 有两个基本衡量标准 一是宪法标 准 宪法是一国的根本法 它在我国是执政党最重要主张和人 民根本意志的体现 宪法必须得到全面切实的实施 是否已具 备全面实施宪法所显然必需的法律 是衡量我国法律体系是否
8、 完善的首要标准 二是法律实践标准 这个标准的基本要求是 一切应该由法律调整的生活领域都有法律可依 而且不同部 门 不同位阶的全部法规范性文件应该构成一个由宪法为统率 的和谐统一的整体 根据上述标准 我国法制建设还处于转轨 时期 各项法律还需要继续完善 但是 这种完善又不能脱离 中国国情 过于理想化 而是需要逐步推进 10 o 就执法力度和法律意识来说 新中国建立之 前 中国有数千年的皇权专制统治 这种统 治的基本特征就是独裁人治 这种独裁人治 文化对中国社会形成重大影响 并且 目前 这种影响还一定程度上继续存在 在一些 情形下 法律还没有足够的尊严 有法不依 的现象还时常出现 权大于法的意识
9、还很严 重 11 o 四 经济环境 o 经济环境是指一国一定时期的经济体制特征及经济 发展水平 我国经济体制最典型特征是中国特色社 会主义市场经济 其本质特征是社会主义基本制度 与市场经济相结合 公有制为主体 多种所有制经 济共同发展 其核心是 公有制为主体 没有这个 核心 社会主义基本经济制度也就不存在 非公有 制经济与市场经济相结合 在经济体制不存在困难 而作为经济主体的公有制经济与市场经济相结合 必须在公有制经济的基础上建立起市场经济不可 或缺的微观经济基础 这是前无古人的历史性探索 12 o 就经济发展水平来说 中国经济实力及综合国力水 平在近几十年的时间里得到了长足的发展 经济总 量
10、排位居全球第二 就中国人均DGP来说 按照世 界银行的分类标准 进入21世纪之前 我国一直 是世界上的低收入国家 进入21世纪之后 进到 下中等收入国家的行列 2010年中国人均GDP由 下中等收入国家 进入上中的收入国家行列 然而 在中国经济高速发展的同时 也不可避免的出现 了一些问题 例如 经济结构粗放 东西部区域发 展不平衡 资源浪费 失业问题和收入分配失衡等 问题 13 o五 社会环境 o社会环境主要包括社会传统文化 公民道德素质和信仰 对中国传统 文化价值观有不同的观点 然而 总体看来 表现出批评和赞美两种 态度 例如 陈独秀 鲁迅 胡适 李大钊等为代表的 五四 知识分 子 根据自己
11、对中国现实的认真研究 通过与世界别国文明的比较 发现了中国传统文化的反文化性 发现了中国传统伦理道德的不道德 性 发现了中国人国民性的严重缺陷 李建军 2009 费孝通 1985 认为 以儒家文化为核心的传统文化 缺乏对个人权利和自 由的尊重 缺乏平等意识和契约意识 结果是 总是把个人对家庭和 国家的义务 转化为奴役和束缚 它以 三纲五常 为骨干 以家族伦 理为基础 建构了 差序格局 性质的压抑型的伦理规范 然而 国学 大师张岱年 2006 认为 中国几千年来文化传统的主要内涵是天 人合一 以人为本 刚健自强 以和为贵 台湾学者郑伯埙 1991 认为中国文化包括卓越创新 甘苦与共 团队精神 正
12、直诚信 社 会责任和敦亲睦邻 14 o 在众多的文化价值观分类体系中 Hofstede 1980 及Hofstede审计机关除了常规的调查权外 审计机关具有一定的行政处理 处罚权 审计和监察职能合一 的韩国审计体制具有如下具体特征 设立监察院 直接隶属总 统 负责对审计和对行政机关及其公务员的职务监察 除了常 规的调查权外 由于监察与审计合并 就很自然的被授予了行 政处理处罚权 在审计执法过程中 往往将处理问题与追究个 人的责任结合起来 45 o 当审计机关不隶属于任何权力部门时 审计机关独 立于立法 司法和行政部门之外 直接对法律负责 德国是这种类型的典型代表 这种审计体制具有 如下具体特征
13、 联邦审计院是最高联邦机构 是独 立的财政监督机构 独立于立法 司法和行政部门 之外 直接对法律负责 其法定职能是协助联邦议 院 联邦参议院和联邦政府作出决议 独立行使审 计和咨询服务的职权 对在审计中发现的问题 有 向议会报告和建议纠正的权力 审计机关的批评和 建议没有法律效力 没有处理权 如果审计中发现 被审者行为违法 则交由司法机关审理 46 o 审计体制的形成有两种类型 一是根据本国 的宏观制度因素形成问责机制 在问责机制 的基础上构建审计体制 另外一个类型是参 照对本国有重要影响的其他国家的审计体制 来构建自己国家的审计体制 在参照过程中 选定对本国有重要影响的其他国家作为参 照体制
14、 结合自己国家的宏观制度因素对问 责机制的影响 对参照的审计体制进行调整 形成自己的审计体制 沈建文 郑石桥 2012 47 o我国国家审计体制有两个显著特征 一是审计机关隶属于国家 行政系列 二是 双重领导 我国 宪法 规定 县级以上各 级地方人民政府设立审计机关 确立了我国国家审计机关隶属 于国家行政系列 这种选择的原因是什么呢 我国实行的是议 行合一的国家制度 行政权和司法权是立法权派生出来的 从 理论上来说 立法机构当然可以成为行政权的问责主体 国家 审计机关可以隶属于立法部门 但是 在议行合一的国家制度 中 行政权是强势 立法权作为问责主体对行政权进行问责的 效果可能不一定好 更为有
15、效的可能是行政权内部问责 这就 产生了行政型审计模式 同时 永别了弥补行政权内部问责的 缺陷 建立了 两个报告 制度 根据 审计法 规定 各级审计 机关每年对本级预算执行情况进行审计后 应分别提交 两个报 告 一个是向本级政府提交审计结果报告 另一个是受政府委托 向本级人大常委会提交审计工作报告 审计机关向本级人大常 委会提交审计工作报告一定程度上使得我国的审计机关具有立 法型审计的性质 48 o我国审计体制的另一个特征是地方审计机关实行 双重领导 宪法 规定 地方各级审计机关对本级人民政府和上一级 审计机关负责 审计法 规定 地方各级审计机关对本级人 民政府和上一级审计机关负责并报告工作 审
16、计业务以上级审 计机关领导为主 o我国地方审计机关实行双重领导体制 与我国的国家管理体制 相适应的 我国实行单一制的国家结构形式 地方国家机关应 接受中央的统一领导 在行政管理方面 国务院是国家最高行 政机关 统一领导全国地方各级国家行政机关的工作 地方各 级人民政府管理本行政区域内的行政工作 领导所属各工作部 门和下级人民政府的工作 因此 地方各级政府设立的审计机 关 在接受本级政府领导的同时 应接受上一级政府审计机关 的领导 49 o 六 国家审计内容及中国特色社会主义国家审计环 境的影响 o 审计内容回答的基本问题是 审计什么 确定国家 审计内容的原则有两个 一是问责需求原则 二是 技术可行原则 所谓问责需求原则是指国家审计的 内容应该基于国家审计委托人的问责需求出发 委 托人关心什么公共责任 国家审计就应该将什么纳 入审计内容 所谓技术可行原则是指国家审计内容 由审计技术决定 如果审计技术无法做到 则不能 作为审计内容 当然 国家审计委托人的问责需求 在变化 审计技术也在变化 所以 国家审计的内 容也会发生变化 50 o 国家审计问责对象是任务确定及资源分配系统 其 本质是公共
