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1、法治视野下行政大审批制度构建 2019年5月社科纵横May，2019总第34卷第5期SOCIAL杂悦陨耘晕悦耘杂砸耘灾陨耘宰灾韵蕴.34晕韵.5【内容摘要】在中国当代的治理实践中，中国行政审批已在法治的力量推动下显示出行为多样化、效果整体性、程序完整性的特点，这就是一种“大”审批现象。 行政大审批在行为方式、审批内容、审批对象、审批法规等各个方面都有着一种“大”的特征。 行政大审批产生的根本原因在于现代社会复杂的经济关系、现实利益关系、技术基础、制度基础，在每一种客观基础中，行政大审批都有着各自的机理。 通过对行政大审批现象与本质的总结与分析，行政大审批可以在很多方面进行系统构建，并在审批的法
2、律机制方面进行全方位升级。 【关键词】法治行政大审批审批建构D922.1A1007-9106 （2019）05-0089-08法学研究简政放权、减少审批项目一直是中国行政审批改革的主方向。 但随着实践的深入与时代的发展，人们对审批的要求不但要简而少，而且要精而好。 也就是说行政审批的项目数量以及审批权要越来越少，审批的质量却要越来越高；审批时间越来越短，审批提供的服务却越来越多。 而且行政审批不光是呈现出检查、核准、批准等这样的纯粹性“主”审批行为，还要附带其它有关信息提供、告知、指导、咨询等“从”行为，从而使行政审批体现出程序集成性、法律整体性、方式综合性、功能完整性和责任全面性的特点，这就
3、是所谓的行政“大”审批。 总之，正如大数据之“大”在于能力之大、方式之多、效率之高等，大审批之“大”也在于它包含着多个行为、多重内容，散发出多样形式，遵循着多元规则，体现出多种而又高效的功能。 一、大审批的建构方向诸多实践经验表明，行政大审批是更系统、更完整的审批，是各种审批事项、审批技术关联更大，各审批环节相互联系更紧密，审批效果更加综合化的行政行为。 正如大数据的能力在于对各种数据节点的“加工能力”，大审批也不是为大而大，而是为了在各种因素、各种问题中找到相关点和突破口，在有机整体中发现激活码。 为了完成自己的功能，大审批也有着自己的“库”式表现形式既有分又有合，既有分散又有构成、既有多种
4、小目标又有集中大目的。 所以，大审批的具体表现方式是多种多样的，大审批建构的大方向也就是系统化和整体化的完善。 （一）一个主行为，多个从行为，建构“大”职能审批大审批的首要表现就在于行为之“大”，很多不属于常规审批方式的行为不断涌现,如说、劝、商、引、帮、引导、提醒、预警等。 当然，行为变大的原因在于审批的服务职能范围的变大，现代法治视野下的行政审批已经远不是盖印式许可与核准，而是既要管理，又要协调；既要核准，又要指导；既要保障，又要激励；既要监督，又要服务。 所以，现代社会需要的是集成的行政审批，审批的集*本文为衡阳市科技局软科学重大基金项目“现代城市建设视野下的行政审批改革研究”（xxKR
5、08）。 *作者简介，王斌林（1965），男，南华大学马克思主义学院副教授，法学博士。 法治视野下行政大审批制度构建王斌林（南华大学马克思主义学院湖南衡阳421001）89成最直接表现为行为的集成，部门的协作也必须由行为协调来体现，审批效能的提升也必须由多样行为方式来完成等。 审批的“大”行为方式一方面反映了审批本身的变大变强，又说明了现代行政审批对复杂环境与社会需要的回应力与适应力的与日俱增。 行为方式多样化后不仅能使审批的功能变得强大，更能使审批权收缩后审批制度本身的活力不至于也缩小，如有的学者指出的那样“大量的行政审批事项取消后，政府监管相应转向事中与事后的监管，建立与新体制相适应的新型
6、监管制度，成为管理立法创新的重要方面。 通过统一不动产登记，健全备案、公示、公告等方式建立统一规范的信息管理与信息共享制度，通过行政指导、信息公开、告知、风险提示等方式推进行政服务与行政督促制度，通过行政委托、公共服务外包等方式建立公私合作的监管制度，通过认缴、承诺、申报、保证等方式建立市场主体的自我约束机制，通过统一市场主体代码、个人征信系统、黑名单等方式系统建构社会信用体系。 1所以一个审批，实际上包含着多个行为，一个明确的主行为必然要有相应的附带行为的辅助。 当然，审批行为多样化后，要防止的是审批行为的散漫化与迷糊化，这就要求多样的行为必须在许可与核准这样的主行为统领下集成为一个协调一致
7、、互为整体的“大”模式。 因此，在行为主体的建构上，必须以“中心机构”这样的整体政府模式来实现各种审批职能，这样，当代的审批机制建构必须广泛运用大数据、人工智能等现代高科技手段，使得审批的集中化与多样化能真正达到一致。 （二）一个集成程序，多个环节，建构“大”内容审批理想的审批固然是一个窗口、一次性盖章这样省事省时性审批，但由于审批内容所涉及的专业性之复杂、项目之繁多，这就要求审批能简约，但不能简单，要求简约下面有各种衔接，整体下面有各种协作。 表面上看，简约的审批是程序集中的审批，实质上简约的审批是多种业务、多种信息、多种功能集成的审批，是“大”内容的审批。 正因为如此，在实践中诸如合并审批
8、、模拟审批等一些以简单办法对付复杂内容的新型审判应运而生，这正如有的学者所形象地描述那样“在叠床架屋、分工负责的行政体制中，要实现真正的并联审批，其实面临审批事项互为前置、审批交叉、审批权限相互制约等制度瓶颈，而模拟审批的积极功能正在于通过模拟审批批件这样一个粘合剂，将叠床架屋的行政部门架构及环节繁复的审批事项，组合成一个虚拟整体性政府，从而实现真正的并联审批和无缝对接。 2所以，简洁的审批应该是粘合剂，并做到有容乃大，这样就能容纳与粘合各种资源、各种关系、各种机构等。 这样的审批一定是“以法律关系、业务关系、逻辑关系为纽带的藕合体。 3因此，“大”内容的审批就是“藕合体”式的审批，它要的是服
9、务大、功能大而权力小，环节多而时间少，信息多而办事简，公民参与环节多而被审程序少。 要真正做到事多权小其实是对政府现代治理能力的考验，也是对新型审批质量的检验。 “大”审批在一定意义上就是能应对“大”内容有着“大”本领的审批，这种审批的实现不是收权那么简单，而是要在适应现代公共治理的基础上，对政府结构、管理体制、治理制度与公共目标等多方面进行改革。 只有具备现代治理能力的政府，才会有这种审批本领。 （三）一个项目，多个衔接，建构“大”属性审批在复杂的现代社会关系中，不但审批内容繁杂，而且对象的属性也很多样，一个项目往往包括环保、自然资源管理、卫生医疗等多重属性。 当行政审批本身还是碎片状态时，
10、哪怕是以一个项目申报的审批其程序也会成为一个马拉松过程，正如有的学者所描述的那样“一个项目从审批启动到开工建设持续两三年，实属家常便饭。 在这其中，相对人需要经过以下一连串足以让人眼花缭乱的审批程序水保方案审批、环评审批、项目核准、建设用地规划许可建设工程许可、市政园林工程等等。 2因此，如果我们根据对象的属性而分门别类地使每一个对象都被审批一道，那么这种繁琐审批、多头审批、捆绑审批、塔配审批不但效率低，而且会根本背离行政法的根本价值观。 但是，审批对象属性的多样化是客观存在的，在精简与放权的大政方针之下，审批客体的自然属性呈现多，在其法律属性和行为方上必然是一种“一”一条龙服务、一站式审批、
11、一个审批中心等。 但审批对象的不同属性所提出的各种要求是不会自然消失的。 所以，行政审批改革表面上看是90减、放、瘦、简，但实际上也是一种“大”审批主体变成了一个整体化主体，集收了各种碎片化主体的全部功能；审批程序是简单了，但却集成了各种监管职责；审批平台变成一个中心了，却包含了咨询、服务、预约等各种“内脏”。 总之，精简后的审批要服从于审批属性多元化这个客观前提，它是一种“全事项管理、全数据流转、全过程监督”3（四）一个法律，多个法规规章，建构“大”标准审批行政审批中法律的任务与功能远不只是“规范”权力这么简单，因为在审批实践中，要被规范的权力不是孤立的，这里面所涵盖的是许多权力的相互链接、
12、相互配合的问题，有许多节点、联系点的需求呵护与润接。 所以，从所谓“审批难”的种种表征中不难看到，革除行政审批的痼疾，取消和下放审批事项只是改革任务中的一项，改革的核心是“要变革行政审批行为以及行政审批权力的运行方式”。 4而正当的权力运行方式需要的不是单一的、静态的规则性合法，更需要包括各个层次标准的统一与互动，需要的是“大”标准去规范“大”行为。 一是，法律、法规与标准的配套化、协调化与体系化。 人们在感叹行政审批权“不听话”的同时，往往会无可奈何地发现另一个更伤脑筋的事实行政审批或行政许可本身涵义、范围和类型的极其复杂性与广泛性，不同审批行为在现实中实际是交错关系、交叉关系和重叠关系，行
13、政许可行为与非行政许可行为也是呈现出穿梭状态。 以上现象固然有行政主体肆意扩权的因素，但更多的原因在于行政审批扩“大”的必然趋势。 在这种情况下，法律应该用自己的“大”本领去规范行政审批的多元性，不能像行政许可法这样的基本法律能成为无所不包的如来佛手心，而应该把不同法律、法规与标准配套化、协调化与体系化地使用，力争“实现项目可行性咨询、项目审批要件把关、项目管理服务、项目统筹协调的四位一体。 5这样，法律不但要管好每个审批行为，更要保障不同行为、不同审批功能之间的整体合作是否顺畅，不同审批行为的搭配比例是否恰当等。 二是，法律、法规与标准要不断跳转。 在审批的“大”格局中，审批权力与行为的方式
14、与性质往往是要转跳的一会儿是强制审批与检查，一会儿是行政助成或协商；一会儿面对的是行政性事物，一会儿处理的是民事性事情；一会儿需求的是行政被动行为，一会儿依靠的又是行政主动行为。 权力往往就是在这种流程与传递中失范的，法律也往往是在传递中受阻的，审批行为的不断“变脸”是必要的，要审批权以一个面目老老实实地待在一个固定的框架内也是不可能的，审批权规范的难点往往也在于此。 所以，与“大”格局审批相适应的法律规范也应该是灵活多变的。 二、“大”审批建构基础和方式行政审批之所以能成为“大”审批，以及种种“大”特征的形成是有着深厚的客观条件、基本现实、技术方法与制度手段作为基础保障的。 “大”审批的形成
15、基础决定着它的建构特殊方式主要是指其相关的各种法律关系、社会关系、利益关系及其技术方法之间都能形成一定的逻辑关系和时空布局关系，从而构成各种环环相扣、节节相关、目标共同、效果综合的行政服务链条。 这种“大”审批力求的是各种小目标、小方法之间的无缝对接，强化审批内外节点的有效联系，确保各种审批法治目标之间的一致性与各种审批法治政策之间的协调性。 （一）社会与市场基础奠定审批的大方式现代行政必然在法治的推动下不断增强其服务功能的特质与治理能力的本领，这不是什么道德主义层面上行政主体某种“善心”的发现，根本原因在于经济与社会基础的变化。 现代市场经济是主体自由与自治的经济，所以放松与减少审批也就成了一个重要趋势。 但是真正复杂的现实层面上的市场经济绝对不只是要自由那么简单，也就是说现代市场经济的自由性不在于政府干预的多或者少，而是在于能真正根据市场的需要自由地选择所需要的法律与服务，如美国经济学家凯斯R孙斯坦所说的“只关心应当有更多或更少规则对于将来问题的解决没有太大意义。 真正的问题是什么样的规范（值得强调的是，包括那些能够使市场成为可能的规范
