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1、环境侵害补偿基金制度之构建以日本法为借鉴 环境侵害补偿基金制度之构建以日本法为借鉴刘媛媛(南京大学法学院?江苏南京)?摘要:环境侵害补偿基金是为解决导因于环境污染的环境损害问题?通过筹措特定使用目的之经费?作为补偿受害人及整治环境损害之用?更进一步地填补既有制度下环境整治、预防与权益保护之漏洞?而我国并未设立统一的环境侵害补偿基金制度?形成于世纪六七十年代的日本公害被害补偿基金制度?以简单迅速的程序支付以及可与侵权损害赔偿相匹敌的充实补偿及时救济了受害者受损之权益?其有益经验可为我国所借鉴?该制度在我国的构建有其必要性和可行性?应在适用条件与范围、资金、补偿范围和管理、监督机构等方面进行具体设
2、计?关键词:环境侵害?补偿基金?社会化救济?制度构建:.:() 一、问题的提出高频发的环境问题不断冲击着社会经济的发展?个体生存空间面临严重威胁的同时?因环境污染、破坏行为引发的损害救济之难题给个体带来了双重打击?在此方面伴随的私人间的法律关系之纠纷?则主要系透过受害者向环境问题之肇因者主张损害赔偿请求权?或是以财产权相关之权能(如所有权妨害之排除与相邻关系等)作为解决途径?然而作为此类权利主张之前提者?例如过失责任原则、因果关系之认定与举证责任等?在理论与制度建构上并未因涉及环境问题而有所特殊涉及?传统的环境侵权救济和民事救济囿于适用条件、救济范围等限制未能涵盖所有环境侵权?无法充分保障受害
3、人的受损权益?环境侵权的社会化救济作为既有救济类型扩张之结果?既救济了环境污染受害人?又缓和了环境问题肇因者与受害者间利益之冲突?为了更及时、妥当地救济环境污染受害人?许多国家建立了环境损害补偿基金?以使受害人在不能河南财经政法大学学报年第期(总第期)?:作者简介:刘媛媛?女?南京大学法学院博士研究生?研究方向:侵权法?王毓正:?环境污染受害人补偿法制化之必要性与立法建议?台湾法学会:?台湾法学新课题 (五)?元照出版公司年版?第页?民事救济是指受害人的人身权、财产权通过环境介质受到侵害时?直接由侵权人承担民事责任?主要有侵害排除(事前的预防性救济方式)和损害的赔偿(事后的补救性救济方式)两种
4、方式?行政救济是对环境侵权民事救济的补充?针对民事救济中遇到的加害人赔偿能力不足、加害人不明但受害人亟待救助补偿等问题?其主要以其程序性环境权(知情权、参与权和求偿权)的落实来排除侵害或得到损害赔偿?社会化救济指的是将环境侵权之个人损害视为社会性损害?由国家、社会组织和不特定多数人承担、消化以上损害的填补方式?主要有责任保险和公害补偿两种方式?参见梁晓俭:?功利主义原理与环境侵权救济的原则?法学?年第期?页?邹雄:?环境侵权救济研究?中国环境科学出版社年版?第页?得到充分的赔偿或者环境责任保险无法弥补损失的情形下?通过基金获得补偿?该基金是政府以行政手段介入环境侵害中?通过征收税费的方式设立救
5、助基金及救助条件?进而以该基金补偿环境污染受害人的制度?其以“污染者付费原则”和民事赔偿责任作为征收、设立和支出补偿基金的基础?并依赖公权力来征收、管理和运用补偿基金?遗憾的是?我国并未设立统一的环境侵害补偿基金制度?最高院于年月日最新发布了?关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)?为正确审理生态环境损害赔偿案件提供了立法指引?促进了生态环境损害赔偿体系的进一步完善?但仍未意识到环境侵害受害人补偿法制化之必要性?鉴于此?本文试图在剖析环境侵害补偿基金制度构建之必要性和可行性的基础之上?借鉴日本相关制度之有益经验?为我国补偿基金制度之构建提出较具体的设计方案? 二、我国构建环境损害补偿基
6、金制度的必要性和可行性 (一)我国构建环境损害补偿基金制度的必要性.弥补传统民事救济方式不足之必要?环境侵权的救济方式主要适用建立在侵权人确定和责任个别化、具体化的基础之上的传统民事侵权救济制度?但事实上?在许多环境污染案件中?实际责任人是无法确定的?致害程度与赔偿范围亦难以认定?环境侵害行为的潜伏性、损害后果的广泛性增加了以上困难?且民事救济属事后救济?有一定的滞后性?三年的环境侵权诉讼时效无法充分维护受害人的完整利益?受害人求偿受阻?显然?传统救济方式既无法适时保护受害人?也无法兼顾侵害人之利益?环境侵权救济方式必须扩展?环境侵权社会化救济即是扩展之结果?环境侵害救济社会化作为一种补充性的
7、损害填补?不同于普通民事救济中的实际损害赔偿?当环境侵权人不确定或者无资力赔偿损失时?由社会来消化或者补偿相应损失?有助于推动利益冲突向利益缓和合理转化?在一定程度上亦与侵权法的补偿功能相契合?基金集政府、企业、个人之力?对符合基金补偿条件(该条件并不像侵权责任构成要件那般严苛)的受害人提供补偿性的救济?从而在一定程度上化解“有损害?无救济”的矛盾?使受害人的损失得到一定程度的弥补?更重要的是?与传统民事救济方式相比?公共补偿具有资金多样化、赔偿范围广、方式简单等优点?能在一定程度上促成以转移为目的的传统损害赔偿在相当程度上转化为以分担损失为目的的损害补偿?.平衡个人利益和社会利益?一个妥适的
8、环境损害救济体系不仅要兼顾受害人与责任人之利益?也应考虑社会公共利益?维护个人利益与社会利益的平衡正是环境损害救济制度努力之方向?首先?对受害人而言?环境侵权突发性强、受害范围大?在无法确定具体的责任人?亦或责任人赔偿能力有限?甚至污染企业面临破产等情形下?受害人被及时救济已成枉然?另外?受害人在经历环境侵害后?长期诉讼悬而未决?有再次被潜伏危险物质损伤的可能?仅仅依靠损害赔偿是无法充分维护其受损权益的?环境侵害补偿基金吸收了政府、企业及其他社会成员之力量?在一定程度上分散了受害人求偿不能之风险?增加了被救济的可能性?其次?环境侵权的原因行为本身往往是必要的经济活动或者是伴随正常的生产、生活所
9、产生的“副产品”?原因行为超过了生态环境系统可承受限度引致环境权益侵害?河南财经政法大学学报年第期庄敬华:?环境污染损害赔偿立法研究?中国方正出版社年版?第页?王明远:?环境侵权救济法律制度?中国法制出版社年版?第页?该规定适用于发生较大、重大、特别重大突发环境事件?在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件以及发生其他严重影响生态环境后果的生态环境损害赔偿案件?因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的?适用侵权责任法等法律规定?参见渠涛:?从损害赔偿走向社会保障性的救济加藤雅信教授对侵权行为的构想?载梁慧星主编:?民商法论丛?
10、第卷?法律出版社年版?第页?杨垠红:?环境毒物侵害补偿基金制度的构建与设计?福建农林大学学报(哲学社会科学版)?年第期?第页?参见阳露昭、王宏伟:?论我国环境污染损害公共补偿的理论基础与制度构建?中国海洋大学学报(社会科学版)?年第期?第页?王明远:?环境侵权救济法律制度?中国法制出版社年版?第页?在某种程度上这种风险是不可避免的?基于此?环境侵害补偿基金制度在对侵害责任认定时?不应单纯为了救济受害人而通过制度的过度倾斜向企业施加过重的赔偿责任?而应通过建立环境侵害补偿基金?分散风险、减轻企业的责任?使企业乃至社会经济可以较稳定地发展?最后?从社会公共利益考察?大额的赔偿金的支付会给企业带来巨
11、大的负担?部分企业因承担过重的责任而陷于困境?甚至破产?间接影响社会经济的发展?.完善环境损害救济社会化理论之必要?如前所述?传统侵权救济方式不能很好地达到保护受害人与兼顾责任人利益的目的?作为救济类型扩展趋势的环境损害救济社会化理论应运而生?该理论的救济方式主要有环境责任保险制度和环境侵害补偿基金制度两种?环境责任保险是由潜在污染企业通过商业保险(自愿或强制)预先将环境损害责任风险分担到保险公司?在环境损害发生后?由保险公司在其保险额度内赔偿受害人损失的制度?该制度虽有及时救济损害、分散环境风险之优势?但其以污染企业参保作为赔付前提?大多数企业为了节约生产成本?参保积极性不高?亦或投保时缴纳
12、的保险金额较低?保险赔付额度不足以支付企业环境侵权造成的实际损失?此外?作为环境损害社会化救济手段之一的环境责任保险制度无法满足环境侵权救济社会化理论的二元性?虽然补偿基金制度和责任保险制度具有相同之功能?即将环境污染受害人之损失?分散由潜在污染原因者负担?但补偿基金是优于责任保险的救济途径?甚至优于损害赔偿?主要原因有以下两点:首先?囿于损害赔偿法的请求权只限于已知污染者为何之时?受害人方能依法求偿?在不明污染源之情形?即加害人不明时?受害人极易求偿不能?这既是责任保险的漏洞之一?亦是损害赔偿的固有缺陷之一?其次?即使可以确认污染原因者?但是其可能未投保且无资力负担赔偿金额?或者有投保?但因
13、破产或者其他原因无法支付保险金之时?责任保险制度与损害赔偿均无法适用?受害人仍旧求偿不能?此为责任保险漏洞和损害赔偿固有缺陷之二?由此观之?补偿基金制度以责任保险和损害赔偿无法完成救济之任务?成为受害人求偿的最后一道防线?需要注意的是?该制度只有在受害人穷尽其他救济途径后(如环境责任保险)?方可申请损害补偿基金?直接保证了其作为兜底性的保障功能? (二)我国构建环境损害补偿基金制度的可行性.理论支撑?()福利国家理论?环境损害社会化救济的兴起?不仅出于弥补传统救济不足之考虑?还有环境侵权原因行为的社会性、环境社会保护与经济发展的矛盾冲突、福利国家的兴起等原因?福利国家理论最早由英国政治理论家约
14、翰?斯图尔特?密尔提出?该理论主张在生产资料私有制经济中?由政府大规模地提供社会服务?以实现“全民福利”?进而促进国家的繁荣和发展?缓和社会矛盾?保障社会安全?福利国家是政治力量积极介入经济再分配领域?以弥补市场功能缺陷的典型表现?通过一系列福利政策的实施强化了国家的社会功能?以年德国制定世界上第一部?疾病保险法?为标志?西方国家相继建立了现代意义上的社会保障制度?世纪年代后?日本、新西兰等国家先后出台了针对意外事故、环境污染损害救助补偿的福利制度?在环境损害领域内的公共补偿?实际上是以社会利益为本位的环境法运用公法手段有效干预调整私法领域侵权救济问题?日渐凸显的环境问题是现代福利国家必须正视
15、的难题?对处于弱势地位的受害者充分之救济?平衡个刘媛媛:环境侵害补偿基金制度之构建杨垠红:?环境毒物侵害补偿基金制度的构建与设计?福建农林大学学报(哲学社会科学版?年第期?第页?年通过的?环境污染强制责任保险管理办法(草案)?规定的环境强制责任保险?旨在弥补环责险制度之不足?建立了强制投保、强制承保的双向强制性保险模式?但是环强险之“强制”于法无据的尴尬境地?以及环强险试点实践出现的保险公司承保困惑较大等僵局有待破解?参见彭中遥:?我国环境污染强制责任保险的立法选择?华侨大学学报(哲学社会科学版)?年第期?第页?环境损害救济社会化的内容具有二元性?包括人身财产损害救济和环境损害救济?前者继承了民事侵权法基本的价值理念?即受害者救济为中心?是环境损害救济社会化的首要功能?但是环境损害救济的最大问题是即使当事人的人身财产损害得到了充分救济?但是生态环境却难以得到有效的治理?而救济社会化可以使该问题得到进一步解决?参见吕忠梅等:?侵权与救济:环境友好型社会中的法治基础?法律出版社版?
