题农村居民社会保障体系建设与发展

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1、1河北师范大学 20092010 学年第二学期“形势与政策”课参考教案之三农村居民社会保障体系建设与发展公共管理学院 李秀梅整理引言2009 年入秋至 2010 年春季，包括云南、广西、贵州、重庆、四川在内的我国西南地区遭遇历史罕见、百年不遇的特大旱灾，广大农村出现农作物基本绝收、居民饮水严重短缺，给西南地区居民特别是农村居民的生产生活带来严重影响。据民政部门统计，截至 2010 年 3 月 23 日，广西、重庆、四川、贵州、云南 5 省份受灾人口 6130.6 万人，饮水困难人口 1807.1 万人，饮水困难大牲畜1172.4 万头，农作物受灾面积 503.4 万公顷，绝收面积 111.5

2、万公顷，直接经济损失达 236.6 亿元。以中央民政部牵头，提早安排部署抗旱救灾工作，密切关注旱情发展趋势，紧急启动应急预案，迅速下拨中央旱灾救灾补助资金，积极解决农村居民的生产生活困难，全力做好受灾群众基本生活保障，为应对百年不遇的特大旱灾奠定了基础，这既表现了我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活，也是我国农村居民社会保障体系不断建设与发展的一次直接体现。农村居民社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，是统筹城乡发展的重要举措，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是有效解决“三农”问题的重要途径。本节课我们主要讲三方面的内容，一是我国农村居民社会保障体系的基本内涵；二是我国农村居民

3、社会保障的制度变迁和发展现状；三是我国农村居民社会保障体系建设的前景展望。一、我国农村居民社会保障体系的基本内涵了解我国农村居民社会保障体系的建设与发展，首先应当从了解社会保障开始。社会保障一词最早出现在 1935 年美国颁布的社会保障法 。我国是在 1986 年六届人大四次会议通过的国民经济和社会发展第七个五年计划中指出：“我国将逐步地建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度雏形。 ”首次使用“社会保障”一词。社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对全社会成员特别是因年老、疾病、工伤、残障、失业和遇到自然灾害以及意外事故，生活受到威胁时对人们的基本生活权利给予保障的社会安

4、全制度。它是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段，被誉为社会的“安全网”和“稳定器” 。 一般来说，社会保障作为一项基本的人道主义事业，旨在保障每一个社会成员的基本生活权利，它保障的对象是包括农民在内的全体公民，不应该有市民和农民之分。但由于新中国是建立在半殖民地、半封建社会的基础上，建国之前就形成了城乡分割的二元经济社会结构，加之建国后我国实行优先发展重工业的工业发展战略以及计划经济体制下的一系列城乡分割政策，加深了城乡分割的局面，加重了我国二元经济结构和社会结构，这就导致

5、了城乡不同的二元社会保障制度，也就是城镇社会保障制度和农村社会保障制度，二者共同构成我国社会保障的完整体系。2农村居民社会保障是政府根据我国的国情，由民政部门组织实施，以一定的法律、法规为依据，由国家、集体和农民自己三部分进行筹资，通过对国民收入实行分配和再分配，对农民在疾病、年老和遇到突发事件以及因各种原因暂时或永久失去劳动能力而生活出现困难时给予帮助，以确保其基本生活的一种制度安排。它的目的是保障农民的基本生活，提高农民的生活水平，从而维护农村社会的稳定和农村经济的发展。农村居民社会保障一般包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等四个方面的内容。其中社会保险是农村社会保障的核心部分。实

6、行权利与义务对等的原则，它主要包括养老保险、医疗保险、农业保险等；社会救助是农村社会保障中最低层次的部分，也是最广泛、最基本的保障，是社会保障的最后防线。目前一般包括最低生活保障制度、五保供养制度、救灾救济、扶贫等；社会福利是指目前对农村中的孤、寡、老、弱、病、残这些特殊对象提供的物质帮助和生活服务，使其能维持基本生活的一种制度。现在农村的福利设施主要指各县、乡、村兴办的敬老院、福利院等；优抚安置是指对现役军人以及在服役或战争中牺牲、病故的烈士家属和对本人伤残、退役后给予物质帮助的一种制度。目的是使优抚对象基本生活得到保障能够安居乐业。目前，我国中 央政 府 管 理 农 村 居 民 社 会 保

7、 障 事 务 的 主 要 机 构 是 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 、 民 政部 、 卫 生 部 和 财 政 部 。 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 负 责 管 理 养 老 保 险 、 医 疗 保 险 、失 业 保 险 、 工 伤 保 险 、 生 育 保 险 等 项 目 ； 民 政 部 负 责 管 理 社 会 救 济 、 社 会 福利 、 优 抚 安 置 等 项 目 ； 卫 生 部 负 责 管 理 农 村 合 作 医 疗 制 度 ； 财 政 部 负 责 制 定社 会 保 障 的 财 政 政 策 和 财 务 、 会 计 制 度 ， 实 施 对 社 会 保 障 资 金 收 支 的

8、 财 政 监督 ， 为 社 会 保 障 计 划 提 供 补 助 资 金 等 。 各 省 、 市 、 县 政 府 设 有 同 样 的 行 政 管理 机 构 ， 承 担 相 应 的 社 会 保 障 职 能 。农村居民社会保障体系是以农民社会养老保险、失地农民社会保障、农民工社会保障、农村低保、农村社会救助（包括农村灾害救助）、五保户供养、农村社会福利事业和新型农村合作医疗等为基础的制度体系。目前，以农村居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，被征地农民、农民工社会保障工作取得了长足进展，新型

9、农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。二、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状30余年的改革开放，是从农村承包责任制开始的。农村承包责任制的推行，实质上直接影响着计划经济时代依托在集体经济基础之上的农村社会保障。例如，农村合作医疗制度因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃；农村五保供养制度也一度因从集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形下，如果面向农村居民的社会保障制度不随之改革并加以完善，农村居民的生活风险便会持续增长。因此，自20世纪80年代中期开始，政府有关部门便开始在农村开展相应的社会保障改革试点。（一）上个世纪8090年代的农村社会保障改革1、农村

10、五保供养制度。1956年到1967年全国农业发展纲要明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保3障简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。20世纪80年代初，随着农村土地包干到户，五保供养方式从集体经济统一负担供养成本，到一家一户分别承担五保户的供养模式，再到通过乡村统筹的办法来实施五保制度，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月

11、，国务院公布施行农村五保供养工作条例，更加准确、科学地确定了五保对象，是指村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人：无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的。规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布农村敬老院管理暂行办法，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供养模式，实质上仍然是农民在承担着供养五保户的责任，这种

12、方式一直延续到2005年。2、农村救灾保险。新中国成立后，农村自然灾害救济一直由国家财政负担，灾民找政府，地方找中央，不仅救灾周期长，而且因救灾资金紧张而只能提供较低的灾害补偿，解决灾民遭遇灾害时的紧急救济，一般包括粮食、衣被和十分有限的房屋救助。鉴于传统救灾体制单纯依靠国家财政拨款，救灾水平极低，自1987年起，民政部在全国选择102个县开展救灾保险改革试点，试图引入保险机制、聚集社会资源来扩充救灾财力并提高救灾水平。当时的做法是，农民自愿参加救灾保险，缴纳一定额度的保险费，遭灾时可以申请补偿。救灾保险基金来源于参保农户缴纳的救灾保险费、政府的补贴与集体经济的补助，保障水平有了较大幅度提高。

13、然而，由于这项改革在分割试点的条件下无法自我实现财务平衡等原因，最终以失败告终。3、农民养老保险。在计划经济时代，农民的养老问题都是依靠家庭解决的，养儿防老的历史传统一直在延续。随着农村集体保障制度和家庭保障功能的日趋减弱以及老龄化程度的不断加深，农村的养老问题日益突出，因此，在农村地区建立社会养老保险制度的需求也更加迫切。顺应农村的实际需要，党中央和国务院提出了逐步建立农村社会保障制度的要求。1990年7月，国务院明确民政部主管农村社会养老保险制度建设工作。1991年1月，国务院决定民政部选择山东等省的部分地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。在总结探索农村基层社会保障工作经验和深入调

14、查研究的基础上，1991年6月，民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案（试行） （该方案于1992年1月3日颁布施行） 。该方案是我国历史上第一个针对农村居民的正式的社会保险法规，它颁行之后，我国农村不仅正式开始了建立现代社会养老保险制度的探索，而且建立农村社会保障体系的问题也被逐步提到议事日程。1992年，由民政部门主导，以县级为统筹单位，实行完全的个人账户，以农民缴费为主，以村集体经济组织补助为辅，有的县乡政府还给予农民参保补贴，开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商业保险模式实行“多投多保、少投少保、不投不保”，不仅水平极低，而且制度亦非社会保险，实质上成了农民的自我储

15、蓄。而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活还面临着很多的困难，自然无力拿4出钱来为多年后的老年生活买保险。何况，大多数农民缺乏保险意识，即使有钱也不一定愿意参加。农民与地方政府都普遍缺乏积极性，到1998年国家整顿保险业，农村养老保险总体上陷入了停滞不前的状态，只有个别经济发达的地区，在地方财政的支持下，还能够往前推进。4、农村合作医疗。传统的合作医疗制度是有中国特色的农村医疗保障制度，它建立于上世纪50年代后期，以农村集体经济为物质基础，以计划经济时代的人民公社与生产大队为组织依托，实质上是农村居民互助合作式的初级医疗保障机制。这项制度基本覆盖了全体农村居民，到了70年代末覆盖面达到90

16、%以上，使乡村卫生事业有了较大发展，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范。但80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在，农村合作医疗一时失去了存在的基础，开始逐步解体。各级政府又未能适时地增加投入，一些农村基层卫生组织只得走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无医疗保障的人群。于是，一些地区自发开展了合作医疗改革试验。如东部发达地区将乡镇企业职工纳入城镇职工医疗保险范围，一些地区则建立县乡村联办的合作医疗，还有的地方尝试合作医疗与商业保险相结合。但总体而言，由于缺乏政府公共投入，统筹层次太低，以及乡村卫生体系发展滞后等原因，这些试验并不理想，不具有普遍意义。5、农村其他社会保障试验。除上述的几个方面外，在一些农村地区还自发出现过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园，以及为农村子女教育提供补贴，等等。农村扶贫虽然难以纳入农村社会保障体系，但确实取得了良好的减贫效果。总之，20世纪8090年代的