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1、.积分都是垃圾撒旦发生发大水范德萨发撒旦对我国人民调解各地模式的考察毋爱斌【提要】 本文对当前我国人民调解制度进行梳理，总结了各地人民调解经验和模式，并对该经验进行分析，以求进一步探索如何创新人民调解制度。人民调解制度产生于革命根据地，成型于20世纪50年代，是对中国历史上的民间调解制度的传承。这种扎根于农村社会和广大群众的纠纷解决机制，构筑了解决民间纠纷、防止矛盾激化的“第一道防线”。这一制度也赢得了国内外的广泛赞赏，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。该制度在上世纪80年代达到鼎盛时期，90年代陷入停滞甚至倒退的境地。原因是人民调解适用于传统小农经济基础和深厚的血缘地缘关系的经济
2、模式，其特点“其实是一种教育的过程” ，这种调处模式可概括为教化型调解。但是，在当前对共同体的归属意识日渐稀薄的情况下，教化型调解由于多谈人情伦理的倾向，对当事人来说是一种无原则的“和稀泥”，可能导致调解费时且成功率低。此外，以法治为导向的宣传也促使人民调解制度功能的衰落，更多的纠纷引入到诉讼解纷机制之下。人民调解制度因此成为被现代社会所“冷落”的解纷机制。但是，人们对人民调解制度的探索从未停止。此外，由于诉讼为中心的解纷机制并未在当前社会承担起有效解决纠纷的功能，其在纠纷预防、防止纠纷升级与激化方面显示出自身的“坡脚”，其“事后诸葛亮”常使得纠纷难以做到案结事了，从而促使人民调解制度的不断创
3、新。且在中国目前构建和谐社会的奋斗目标下，各地出现人民调解制度创新的高潮，人民调解重新焕发生机。笔者在此尽可能全面收集各地的探索经验，根据创新经验的形式进行类型化分析。但由于信息和各地报道的不全面，难免挂一漏万。一、各地对人民调解的探索在实践中，各地对人民调解制度的创新异常活跃。有数据显示，截止到2007年底，全国有人民调解组织83.7万个，其中村(居)调委会68万多个，占调委会总数的81.3%;乡镇(街道)人民调解组织4.2万个;全国企业事业单位人民调解组织已经达到8.2万个;区域性、行业性调解组织1.2万多个，并且呈现出继续发展的势头。因而也就加大了笔者收集材料和类型化的难度。笔者根据各种
4、创新方式的组织特点，将其划分为以下几类：(一) “大调解”模式的人民调解1.陵县模式山东德州陵县模式是全国范围内最早出现的创新模式，突出的特点是乡镇一级行政力量的参与。1998年，山东德州陵县在各乡镇建立了由党委政府统一领导、司法行政部门具体运作、各有关部门共同参与的乡镇“司法调解中心”，开辟了一条化解新形势下人民内部矛盾的新路子。陵县也因此成为乡镇“司法调解中心”的发祥地。陵县乡镇“司法调解中心”由乡镇党委政府统一领导，是在乡镇司法所的基础上，成立由派出所、法庭、计生、土管、民政、财政及党委办公室秘书、律师等组成。中心主任由乡镇分管稳定工作的副书记兼任，司法所长任常务副主任，下设接待站、调解
5、庭、帮教办、法律服务所等办事机构。乡镇司法调解中心的主要职责是负责受理本辖区的人民群众来信来访，解决干群矛盾和各类热点难点问题，免费咨询，免费调解。一般案件的调处方案由主任和常务副主任共同研究确定，而重要案件的调处方案则由调解中心之上的乡镇党委书记办公会集体研究确定。2.枫桥经验浙江省诸暨市枫桥镇把矛盾化解在萌芽状态，这是“枫桥经验”的基本特点。40多年前，浙江省诸暨市枫桥镇，坚持矛盾不上交，就地解决，创造了“捕人少、治安好”的经验。毛泽东同志批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。由此，“枫桥经验”闻名全国。这一经验一开始时被群众通俗地称为“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。1998年8
6、月，浙江省、地、市三级联合组成调查组，总结出“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”。2002年以来，该经验进一步丰富和发展，“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，“预警在先，苗头问题早消化;教育在先，重点对象早转化;控制在先，敏感时期早防范;调解在先，矛盾纠纷早处理。”这一经验是由政法委负责协调领导，法院直接参与组织实施并进行业务指导，兼容了人民调解与行政调解。以对乡镇一级调解为基点，形成镇、社区、村(企业)三级调解网络，注重调解与诉讼的对接。这些枫桥镇历年来预防和化解矛
7、盾的工作方法，成为“枫桥经验”的新内涵，并具体落实为党委政府统一领导，综治部门组织协调，有关部门积极参与的矛盾纠纷排查调处和基层公安派出所、司法所和民间组织相互协作、官民并举的矛盾纠纷个案调处机制。3.南通模式江苏2003年7月南通市设立“社会矛盾纠纷调处指导委员会”，在县、乡两级设立社会矛盾纠纷调处中心，在村或社区设立调解站、村(居)民小组调解员和每十户的信息员，在市直部门和行业协会设立调解办等六级组织网络，“统一受理、集中梳理、归口管理和限期处理”社会矛盾纠纷。南通市的“大调解”机制突破了过去人民调解由司法行政部门归口管理的体制局限，形成了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负
8、责、司法行政部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动的社会矛盾纠纷“大调解”工作新格局。大调解把人民调解、基层司法调解和行政调解有机地结合在一起，既使调解合法和具有权威性，又体现了说理和灵活的特点，从而发挥了调解的最大功能。4.长宁区经验上海长宁区的经验对于当前调解制度的改革乃至多元化纠纷解决机制的建构而言，主要体现在：首先，“人民调解工作专业化”。专业化的调解委员会主要建立在街镇一级，专门负责调处居村委会调解不了上交的以及跨地区、跨单位的民间纠纷。重点是解决调解队伍不稳定、调解干部不能胜任的问题。其中“人民调解李琴工作室”是这一模式的代表。其次，建立三级调解网络。长宁区人民调解组织的
9、建设已经形成了由居(村)调委会(全区共有182个)、街镇调委会(10个)和区联合调委会(1个)共同构成的三级调解网络，同时还设有行业调委会(1个)、市场调委会(3个)、物业调委会(3个)、企事业调委会(1个)。第三，调解程序规范化与方式多样化。为了保证人民调解协议的效力，近年来，长宁区乃至上海市的人民调解都在不断强调依法调解和规范调解。尽管制度化专业化的人民调解与传统的民间调解已经有了很大区别，但作为连接正式司法制度和民间社会生活之间的一条柔韧的纽带，其社会功能仍然没有丧失，成为基层纠纷解决机制和法律服务的一种新形式。第四，人民调解与诉讼调解的衔接。长宁区司法局在法院设立“人民调解窗口”得到了
10、法院的支持和认可，并被纳入其委托调解机制。此外，还包括湖南模式、1998年东明县司法局148法律服务热线、鄂尔多斯市东胜区建立矛盾纠纷“大调解”工作机制、福建省莆田市“调解衔接机制”、河北省石家庄市“三位一体”大调解模式、北京怀柔区“三调对接”模式、北京“朝阳模式”、深圳南山区的“桃园模式”等。(二)专门性的人民调解1.“小小鸟”人民调解委员会北京该委员会特点是跨行业、跨地域，专门为外来务工人员提供服务。2004年9月，“小小鸟人民调解委员会”在“小小鸟”热线的基础上挂牌成立，北京东城区东华门街道司法所为其调解员制作了“人民调解委员会调解员工作证”。该“小小鸟”成立于1999年，是北京市的一个
11、以维护农民工权益为宗旨的民间非政府组织，得到国外赞助的NGO组织，其以维护农工权益为宗旨。其工作程序一般是，如果打电话来求助的当事人在北京，则接线人会请其来办公室面谈，并要求当事人带上证明事实的必要材料。在掌握情况和当事人诉求后，一般先给资方打电话核实情况，了解对方想法，再进一步调解。如果有必要，工作人员会和志愿律师会直接到现场找资方调解。涉及人数众多，款项巨大，影响恶劣的，往往还会与媒体联系，与记者一起出面，要是还不能解决，就会指导求助者向劳动部门投诉，或委托律师提起诉讼。2006年9月，北京海淀区成立的“燕园专家民调工作室”以此类型相似，具有专门性和跨行业性，是由大学教授组成的专家调解工作
12、室，负责该辖区内影响较大、疑难复杂、各社区调解委员会难于处理的纠纷案件。2.社区物业纠纷调解委员会北京市朝阳区2005年6月，北京市首个社区物业纠纷调解委员会在朝阳区香河园街道办事处成立。为解决日益增加的物业纠纷，朝阳市香河园街道办事处决定在街道人民调解委员会之下专设一个“物业纠纷调解委员会”，同时在各社区调委会中增设物业纠纷调解小组，吸收物业公司负责人或房管干部为小组成员，专门调处社区内发生的各类物业纠纷。3.医疗纠纷人民调解委员山西省2006年10月12日，山西省医疗纠纷人民调解委员会(简称省医调会)在太原成立，这是全国第一家医疗纠纷人民调解委员会。由于调解委员会是山西省科协主管下、省心理
13、卫生协会领导下的社团组织，最大限度地体现了人民调解群众性的特征。而且其与卫生行政部门无隶属关系，从体制上保证了其公正性，增加了全社会对调解机构的信任度。省医调会由于不是医疗纠纷当事人及有利益关系的任何组织或机构，因此作为患方、医方和保险方之间独立的第三者，它能从中立角度出发，便于矛盾双方沟通协商，最终解决纠纷。医疗机构和患者在发生医疗纠纷时，都可以向省医调会提出申请，立案后，省医调会在司法监督下，进行医学技术评估、法律援助，调解双方矛盾，最终签订调解协议书。山西省医疗调解委员会和其下达的调解协议书具有法律、技术、程序等多项保障，而且在适当的时候，省医调会还会有选择地请司法部门、新闻媒体、消协等
14、有关部门对调解进行全程监督，保证其公开透明。此后，2006年11月20日，北京丰台区长辛店街道办事处医患纠纷调处站成立，这是首都第一家真正意义上的第三方医患纠纷调解工作站。此外，还有大型集贸市场调委会、行政接边地区调委会、商事纠纷调委会、房地产纠纷调委会、消费者协会调委会等。如辽宁省大连市甘井子区机场街道在韩国独资企业和承制鞋有限公司成立了全市首家外资企业人民调解委员会;2006年8月宁波市鄞州成立交通事故人民调解委员;宣武区建立侨界人民调解委员会;北京宣武区陶然亭街道成立了建筑工地劳资矛盾调解委员会;2004 年11 月，莆田市国土资源局成立行业性人民调解委员会;2003年11月北京西城区推
15、出公安机关治安行政调解与人民调解联动的新机制;等等。(三)专业化的人民调解探索人民调解员专业化最早始于上海。2001年，上海市在全国首创了“首席人民调解员”制度，即人民调解组织通过规范的程序，在社区内选聘具有较好法律知识和较高威望的人民调解员担任首席人民调解员，其后各地在不断创新。1.“人民调解李琴工作室”上海2003年11月，“人民调解李琴工作室”成立，探索人民调解专业化、职业化、社会化建设道路，努力提高人民调解组织化解矛盾纠纷的能力。“工作室”是专门化的调解组织机构，作为街道人民调解委员会的工作载体，通过和街道办事处签订工作责任书，开展矛盾纠纷的调处，明确人民调解组织和政府的关系，保障了人
16、民调解工作的专门经费和专门力量，强化街道调委会的工作职能。2004年5月，江苏街道提出政府购买服务的新思路，与“人民调解李琴工作室”签约。截至2008年6月，上海市19个区县共组建214个“人民调解工作室”(含闵行、嘉定、金山4个开发区或工业园区的工作室)，共聘请专职人民调解员796名，各区县每个街镇工作室均已配备3名以上专职调解员(11)。2.人民调解员专职化南京鼓楼区鼓楼区自2005年8月开始在江东街道试行专职人民调解员工作模式。专职调解员以热情负责的态度排查、预防、调处每一起矛盾纠纷，并配合街道开展大调解、社区综合治理、法制宣传等工作，受到社区居委会和社区居民的充分肯定和欢迎，成为了维护社区稳定和谐的一支重要力量。
