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1、第十四章 行政效率学习目标知识目标： 了解行政效率基本概念 知道行政效率体系 辨别效率、机械效率、社会效率、行政效率相关概念能力目标： 掌握提高行政效率的途径 思考中国政府提高行政效率的方法和途径楔语 效率带来效益，追求效率是人类永恒的目标。政府能够适当的和成功的进行什么工作，政府怎样才能以尽可能高的效率，在经费或能源方面以少的消耗来完成适当的工作，是行政管理学研究的重要内容，是政府工作追求的主要目标。第一节 行政效率概述一、行政效率的含义与特点（一）行政效率的含义行政效率是指在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来有益成果的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。可用公式表述为：行政效率=行
2、政产出/行政投入。行政效率的概念，最初是从机械学中引进的。在机械学中，效率指输出的热能量与输入的热能量之间的比率。19世纪末20世纪初，由于工商管理理论的成熟，工商界、经济学界开始把效率概念引入对社会生活的研究，把社会经济活动的效果与所消耗的劳动量加以比较，以考察其有效程度。此后，由于威尔逊、古德诺等一大批学者的研究，行政管理学应运而生。自行政管理学进入学者的研究领域之后，行政效率就成为本学科研究的对象之一。随着经济的发展，行政机构的庞大，如何提高行政效率，已成为行政管理学的核心问题。行政效率概念的形成过程比较复杂，一般而言，行政效率理论发展分为三个阶段：机械效率阶段，社会效率阶段，客观效率与
3、规范效率阶段。机械效率一般用投入与产出或成本与成果之比来表示，属于量化的可比效率。机械效率的使用最早出现于科学管理时期，代表人物是以泰勒为主的一批管理学家。他们借用自然科学，特别是机械学和电子学的效率概念及其方法分析和衡量企业生产活动和社会公共事务的效率，“机械效率阶段”因此而得名。机械效率中追求用最少的资源消耗，取得最好的劳动效果。在社会活动中引用机械效率可以有效的提高经济效益和社会效益，但在一些公共事务中存在许多无法量化与衡量的政治文化因素，再加上有些工作成果本身需要很长时间才能表现出来，所以“机械效率”不能完全表示行政管理学中效率的概念。社会效率是行为主义管理学家使用的效率概念，他们主要
4、是通过观察组织内部人员是否团结FF0C人的各种需要是否得到最大程度的满足，以及完成工作所用的时间来衡量行政效率。这种衡量行政效率的方法，虽然弥补了机械效率的某些缺憾，但不能从根本上反映出行政工作的本质，而且容易和社会效益这个概念混淆。客观效率和规范效率是现代行政管理学家对行政效率的共识。它吸取了前两种效率概念的优点，又力求避免前两者的缺点。主要从效果、目标、价值三个方面来统一考察行政组织的整体效率。如果目标偏了，那就是低效率，如果目标错了，那就是没效率，反映了公共行政的客观性与规范性。理解客观的、规范的行政效率，应从以下三个方面理解：行政效率是可以量化的，可以作定量分析和对比。行政效率应体现在
5、社会效益上，是效率与效果的统一。行政效率体现在全部行政运行过程中。【拓展知识】 行政效率产生溯源 从19世纪开始，管理学家就十分重视管理效率的研究。美国管理学家泰勒以工厂管理为对象，研究怎样用最少的人力，花费最小的成本，尽快的生产出最多最好的产品，以实现所有者的利润最大化。l890年夏天，美国几个地方铁路局向州际贸易委员会提出提价申请。当时反对提价的主要代言人(后任联邦大法官)布兰代斯读过泰勒的著作，模糊记得如果管理得以改善，在提高工资的同时可以减少劳工成本。为了使自己的意见更有说服力，布兰代斯等人在泰勒的同事甘特的住所召开了专家会议，与会人员提出的词汇有泰勒制、职能管理、工场管理等，最后确定
6、为“效率”。从此，效率研究日益引起管理学家的关注。对于行政效率的研究应始于1887年行政管理学先驱威尔逊行政学之研究一文。长期以来，行政效率研究因袭管理学的传统和方法，存在诸多局限性。当代行政改革为行政效率研究提供了新的机遇和动力。20世纪70年代后，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为一项政治活动也蓬勃开展起来。（二）行政效率的特点行政效率强调的是投入和产出的关系。行政效率研究的是政府工作效率，一方面要强调投入和产出的比率关系，同时更要强调政府行为产生的社会效果，以服务公民为根本。因此，它有着区别于其他效率的自身特点。1方向性这是指评价与测定行政
7、效率，必须以行政管理活动方向正确为前提。即必须符合国家意志和公民要求，并给社会带来积极的成果。如果行政管理偏离了国家意志和公民要求，违背国家政策和法律，给社会带来消极的影响，那么“南辕北辙”来谈论行政效率就毫无意义。2关联性关联性指行政效率与行政效能、行政效益密切相联。行政效能是指行政组织实现预期目的适应性和能力，是对行政组织功能的评价。行政效能的高低取决于组织结构、领导才能、决策质量、人员素质、技术装备等因素。行政效益主要是看它对社会有益影响的大小，给社会带来的福利多少。评价行政效率以对效益的肯定为前提。3社会价值性社会价值性是指在行政管理中，效率不能脱离社会价值因素。因为行政投入（包括人力
8、、物力、财力）虽可以在一定程度上用金钱或时间的耗费来度量，但行政产出的价值一般情况下无法用同样的尺度衡量。衡量行政管理活动的成果，只能通过确定这些成果与总体行政目标的联系来完成，但具体行政活动成果与总体行政目标之间，往往没有直接的同质可比性，只有借助社会价值判断，才能确定它们之间的联系。二、行政效率的要素企业管理的效率主要体现为节省劳动消耗，获得更大的经济效益。行政管理则不同，它是政府对国家事务和社会事务的管理活动，是利民利国的服务活动。行政管理活动的效率，必须注意普遍的社会效益，不能简单的仅以人力、物力、财力的数量分析来评价行政目标实现的程度。因此，行政效率应包含以下三个相互关联的要素。（一
9、）效益要素行政管理活动的社会效益是评价与测定行政效率的前提和基础。行政管理活动的前提是要看其总方向和性质，是否符合公民利益和社会发展要求，是否符合国家的基本方针政策。各项行政决策的质量，是否符合科学规律和现实条件。各种行政工作的质量，其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求，以及在一定时期内完成的行政任务的数量。这四个要素相互影响，决定着行政活动在多大程度上保障国家安全、社会稳定、经济繁荣，在多大程度上满足公民对公共服务的需要，从而构成效益整体。（二）经济要素效率即是投入与产出的关系，基本上是经济的概念。一切对效率的追求，都遵循经济原则。在行政管理领域，提高效率的主要途径在于减少投入，节约行政
10、开支。因此，从经济角度讲，提高行政效率的主要途径是降低行政成本。（三）时间要素时间是行政效率不可缺少的要素。时间是完成行政任务的基本条件，任何行政任务的完成都需要一定的时间。时间是具体行政活动的现实尺度，具体行政工作需要多少时间是衡量效率的标尺。三、研究行政效率的意义（一）行政效率是行政管理活动追求的目标任何管理活动都必须高度重视效率问题。行政效率是行政管理的出发点和落脚点，是行政管理活动追求的最终目标。行政管理应首先确定行政目标，然后尽量少的消耗人、财、物，高质高效完成行政任务。（二）行政效率关系和谐社会建设的进程和谐社会建设是一个庞大的系统工程，它不仅包括经济、文化、教育、科学等领域的协调
11、发展，而且包括国家行政管理的科学化与现代化。行政管理活动正是运用政权的力量，从保护和实现公民的根本利益出发，对整个社会各个领域的活动进行协调和管理，在整个社会管理体系中居主导地位。因此，行政效率的高低，直接影响着各行各业管理活动的运行，制约着社会管理系统的整体效率，也直接影响着和谐社会建设的进程。【拓展知识】 政治家谈行政效率威尔逊曾说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的惟一根据是效率。”行政效率的高低直接影响政府和公务人员在公众中的形象，可以提升政府公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策执行成本，推动经济发展和社会进步，最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性
12、互动关系。列宁曾经指出：“如果正在实现社会主义的劳动群众不能使自己的机关像大机器工业所应该工作的那样进行工作，那么也就谈不上实现社会主义了。”邓小平赞赏“时间就是金钱，效率就是生命”，指出只有“领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”（三）行政效率是行政改革的核心问题行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分。政治体制改革的目标是要建立有利于提高效率、增强活力、调动各方面积极性的领导体制。各项行政改革如组织机构、人事制度、奖罚制度、领导体制、财政制度等改革，归根到底都是为了提高行政效率。因此，能否提高行政效率，是检验行政改革成败的主要标准。第二
13、节 行政效率的测定一、测量行政效率的意义（一）测定行政效率，是节约成本减少消耗的需要 通过测定行政效率，可以衡量公共行政的投入与产出的比例关系，为进一步降低行政管理成本、减少资源消耗奠定基础。任何行政管理活动都必须投入必要的人力、物力和财力等资源，行政效率的测定就是通过测定这些投入和消耗与所取得的成果之间的比例关系来判断行政效率的高低。投入少、成本低、所用时间短的管理必定是高效的。反之，即使取得成果，但投入高、所用时间长也不能称之高效。（二）测定行政效率，是衡量行政组织目标实现的需要通过测定行政效率，可以确定行政组织目标实现的程度。设计一个行政组织的同时，其行政职能和行政目标也相伴而生。在衡量
14、一个行政组织的效率时，不仅要看其是否满足低成本，耗时短等要素，而且要看其所取得的成果是否与行政目标相一致。那些没有发挥管理职能、偏离行政目标的管理活动，即使投入再少，也是没有效率的。（三）测定行政效率，是公务员绩效考核的重要依据通过测定行政效率，可以确定行政系统中各要素组合的合理程度，为各部门以及公务员工作绩效的考核提供依据。行政活动是各种要素，包括行政组织、行政人员、行政体制等诸要素在内的系统活动。各种要素组合越科学、越合理，行政管理活动的效率就越高。通过行政效率的测定，可以确定机构设置是否合理，权责体系是否完整，领导方式是否科学，规章制度是否健全，人员素质的高低以及各部门人员之间的关系是否
15、协调，信息是否畅通等。（四）测定行政效率，可以有效衡量行政活动的社会效益通过测定行政效率，可以确定行政活动社会效益的大小。行政活动的根本目的是为公众提供公共产品和服务，公共利益和社会效益是摆在首位的问题。因此，社会效益大的行政管理活动，其效率就高，社会效益小的行政管理活动，其效益就低。【课堂讨论】 A小区停水事件某市A小区于2007年11月突然停水。一个多月后，停水问题仍没有得到解决。居民无奈将问题反映给媒体，记者采访有关人员后了解到的情况是，该小区原属于某化工厂宿舍，后企业改制将房产卖给了个人。小区水费原来由工厂直接划拨给自来水公司，现在卖给个人后，工厂不再负担水费。小区居民反映，他们不是不
16、交水费，而是连续三年该小区水费没有人收取。目前，该小区已欠自来水公司水费近10万元。 A小区的自来水为什么三年时间没有单位管理？ 停水事件暴露了政府管理中的哪些问题？二、行政效率测定的原则和标准行政效率的测定是一件非常复杂和困难的工作。行政活动与自然界物质运动不同，自然界物质运动一般可用精密的计量标准测量，并可用精确的数学公式表达。但行政管理是产生广泛的社会和法律后果的行为，是一种十分复杂的、综合性的社会运动。行政管理活动的结果，在多数情况下无法用简单的数量关系来衡量。因此，行政效率的评价与测定，应有一些综合性的原则和标准。（一）行政效率测定的原则1巩固国家政权的原则行政管理是国家意志的执行活动，它的方向必须与国家的基本政治方向一致，必须为巩固国家政权服务。因此，
