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1、论法律信用与和谐社会以“煤官撤资令”为例的分析 蔡宝刚 我国近年来诸多重大矿难的频发成为社会秩序不和谐的极端表现，造成这些矿难频发的原因之一是“官商勾结”，为此，国务院最近颁发了要求限期撤资的“煤官撤资令”。笔者以为，这种措施虽有一定效果但不是明智和治本之举，问题的关键是如何解决我国目前法律信用的严重缺失。构建和谐社会秩序确实需要调适权利义务关系、健全多元利益主体的表达机制、完善现行法律制度体系、培养国民的法律信仰等法律举措，但法律信用的缺失会使得这些措施和理念都成为空中楼阁，再多的法律规定都会成为一纸空文，形成了有法律而无秩序的状况，“制定了大量的法律，却无法形成相应的法律秩序，这已经成为中
2、国转型时期社会秩序的一个重要特征。” 一、“煤官撤资令”与法律信用的缺失 近年来，我国社会不和谐的极端表现形式是各种安全事故尤其是矿难的频发，动辄死伤数十人到上百人。据国家安全生产监督管理总局统计，今年1月1日至8月21日，共发生特大矿难事故33起，死亡951人，同比分别上升435和1342，事故范围涉及17个省区市。煤矿事故多发的原因是多方面的，但其中一个重要原因是有少数国家机关工作人员和国有企业负责人在煤矿投资入股形成利益共同体，公开或暗中包庇非法矿主，使一些不具备安全生产条件和非法煤矿未能停产整顿或取缔关闭。例如：今年3月14日发生事故、造成18名矿工遇难的黑龙江七台河新富煤矿，矿主竟然
3、是七台河市批山区安监局副局长。今年8月7日，广东省兴宁市大兴煤矿发生特大透水事故，造成了123名矿工死亡的严重后果，事故调查组随后发现，当地部分领导干部在发生矿难的大兴煤矿中拥有相当大的股份，尤为引人注目的是，一名月薪仅几千元的警察，竟拥有大兴煤矿价值高达近3000万元的股份。看到上百名兄弟死于矿难，看到上百个家庭支离破碎，看到家属们失去亲人的痛苦，看到抢救者满脸的煤灰，让人感到社会多么不安定。然而与此相反的是众多煤矿老板们却在不断赚取日进斗金的昧心钱，这种现象被人们戏称为“老板赚票子，农民死儿子，政府当孝子”。“官商勾结”造成了极为严重的贫富分化、分配不公、腐化腐败等社会不和谐现象，一夜暴富
4、的矿主们开着豪华车、住着高级别墅，而随时可能付出生命危险的矿工们只能拿到可怜的工资。尤其是一些国家机关的工作人员入股并包庇非法矿主对政府的形象和威信造成了极大的损害。这些重大事故频频发生，造成了人心的动荡不安及社会关系的不和谐。这个领域成了我国目前社会不和谐的缩影和重灾区，急需且必须予以重点整治。 政府最近已经认识到这个领域问题的严重性，正在加大力度予以整治清理，国家相继颁布和实施了一些具有针对性的法规，尤其是2005年8月22日国务院办公厅向全国发出了关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知（以下简称通知），通知要求认真查处煤矿安全生产和煤矿事故背后的失职渎职、官商勾结和腐败现
5、象。凡已经投资入股煤矿（依法购买上市公司股票的除外）的国家机关工作人员、国有企业负责人，自通知下达之日起1个月内，即9月22日前，必须撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。各地也纷纷出台相关规定，以期在“大限”来临之前整改到位。这个“煤官撤资令”的措施固然对于整治矿难问题有一定的积极作用，据统计：至25日晚已有27个省级单位向安监总局报来清理情况，在撤资的497人中，国家机关工作人员325人、国有企业负责人172人。但笔者以为，此令不是解决矿难问题的根本方法，且这种规定的合法性存在很大的问题，其对我国法治的冲击也是不容回避的，尽管这种规定也许是万不得已的手段，但对于当下正在走向法治
6、化道路的我国来说，其效果明显是弊大于利。使煤官撤资必须运用法律的手段这一点毫无疑问，但是不能牺牲整体法律信用来给此个案问题“开小灶”，其成为有令不行、有禁不止的表征，国务院“煤官撤资令”的颁布和实施是我国当前法律信用缺失的明显表现，而且将会引起进一步的法律信用问题。 法律信用是指“法律严格遵守其明示的、确定的规则和内容，以它对公平和正义的理性追求和坚定实践所赢得的社会主体对它的信任”，法律信用强调的是法律作为具有合理性的规则通过自身的“言行一致”、“童叟无欺”和“令行禁止”来赢得人们内心的确信。如果法律没有信用，人们就不会相信，更不会尊重和遵守法律，法律的应有功能就不会得到发挥而最终只能成为一
7、张白条而已。我国理论法学界关注法律信仰问题甚多而研讨法律信用问题甚少，殊不知法律具有信用是形成法律的信仰的基本前提，如果连对现行法律的基本信任感都没有，还奢谈什么法律信仰，那岂不是舍本逐末、杞人忧天了，只有法律讲信用了，才可能逐渐养成对法律的信仰。因此，法律信用是目前一个极为重要并需要着力解决的理论与实践问题，“是法理学应予关注的基本问题，尤其在强调走向法治的时代，法律是否具有信用，不仅是法治的成败，而且关涉主体精神文明的走向、状态和程度。”法律信用涉及法律运行的方方面面，贯穿从立法、执法、守法到法律监督等诸多环节，主要是指立法信用和执法信用。法律要有信用必须具有以下的特征：法律的神圣性、法律
8、的合理性、法律的统一性、法律的普遍性、法律的平等性、法律的必行性等，简单说是在具有统一性法律面前人人平等的基础上得以普遍有效地施行。法律有信用是实现法治的基本条件，“法治，即按照无偏私且可预测的规范来操作的社会控制体系，是一种价值巨大的公共善品”，随着依法治国观念在国人心目中的凸现和升华，法律的重要性已经被广泛关注和接受，但对法律重要性认识的提高并不必然意味着我国法治建设的完满，相反在我国法治化进程中依旧存在严重的欠缺，而这其中最为明显和突出的莫过于当前我国法律信用的不足，随着法律规范的不断增多而显现出来的是社会不和谐因素的上升，有法不依和执法不严而导致的法律信用的危机成为构建和谐社会秩序的重
9、大障碍。因此，解决法律信用危机的问题已刻不容缓。 二、立法信用与和谐社会 立法信用是指立法者所创制的法律规则应具有规范性、稳定性、明确性、统一性、合理性和可操作性等为人们所信任的属性，法律只有具备了这些良性特质，才会赢得人们的相信、尊敬和最终遵守，“倘若一种法律具有伸缩性、易变性、模糊性和不可操作性，那么，在立法上就失去了信用。”立法信用是法律信用的首要环节，没有信用的法律只是“纸上谈兵”，而且还谈不好兵，最终是没有意义甚至是适得其反，如果法律朝令夕改、前后矛盾而不统一，不同的人不同对待，谁还能够相信或者遵守它呢？因此，“理想形态的法律（law in its ideal form），可以被认为
10、是一种指向不确定的任何人的一劳永逸（onceandforall）的命令，它乃是对所有时空下的特定境况的抽象，并仅仅指涉那些可能发生在任何地方及任何时候的情况。”理想的法律还应该是内部和谐的、前后一致的，包括下位法不得违反上位法，同位法之间也不能相互矛盾。恩格斯说：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”法的和谐对于法律自身的完善和促进社会的和谐至关重要，法只有在整体结构上的协调和谐，才能顺利地发挥它的功能，“假如听任法内在矛盾无限滋生和发展，它的功能就会被削弱以至于消失。于是，法就不成其法人”我国目前法治建
11、设中出现的诸多问题以及社会生活中的诸多不和谐现象，许多都是由于法的不和谐所引起的，因此致力于法律规则之间的和谐意义十分重大。法律还应该具备可操作性，行为模式中权利义务明确、法律责任清楚，这样才能成为普通人所了解和理解的行为规范。只有法律讲信用了，才能有效地规范人们的行为、调节社会关系和维护社会秩序，社会才能和谐有序、稳定安全。而最近国务院颁布的“煤官撤资令”在诸多方面存在着不讲法律信用的状况。 首先，表现为立法的随意性。对于党政机关工作人员经商的问题，党和国家从1984年开始先后发布了诸如关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知、关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定、关于禁止领导干部
12、的子女、配偶经商的决定、关于党政机关干部不兼任经济实体职务的补充通知、关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定。关于清理整顿公司的决定、关于进一步清理整顿公司的决定、关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定等法律规章、红头文件，这次又出台了关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知和国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定，同样性质的问题用这么多的法规重复多次予以重申，远不止三令五申了。法律如此随意多变、缺乏稳定性，要人们相信和遵守哪部法规呢？法律的严肃性、神圣性和权威性又从何体现呢？以往那么多的法规岂不是成了摆
13、设，真不知还需要多少法律规定才能将这一问题界定清楚。 其次，表现为立法的不统一性。1986年中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定规定：党政机关，包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，一律不准经商、办企业。凡参与违法经营活动或为其提供方便的干部、职工，要给予党纪政纪处分，其中的领导干部要从重处理。触犯刑律的，要依法惩处。领导干部的子女、配偶，在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，一律不得离职经商、办企业；不在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，不准利用领导干部的影响和关系经商、办企业，非法牟利。对违反
14、规定的，要严肃处理。非法所得，一律没收。1992年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知规定：县及县以上党政机关在职干部一律不得经商、办企业，不得兼有党政机关干部和企业职工双重身份。国务院1993年制定的国家公务员暂行条例第31条规定：国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员有本条例第31条所列违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分。这些法规中或多或少有一些关于官员经商所承担的法律责任的规定，没收违法所得和承担行政责任是最起码的，严重的应
15、追究刑事责任。而这次的通知中规定了只有预期不撤资的官员要承担法律责任，言外之意就是，只要撤资了就无需承担法律责任了。而到了8月31日国务院通过施行的国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定第20条又规定：国家机关工作人员和国有企业负责人不得违反国家规定投资入股煤矿，不得对煤矿的违法行为予以纵容、包庇，违反前款规定的，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定明显前后不一而相互矛盾，体现了同级法律之间的不和谐及反复无常，而且所有之后的规定都是在以前的法规并没有被宣布失去效力的情况下出台的。如此前后矛盾的法律要人们如何去信任？从法理上来说，法律对社会意识能够
16、起到一种本能的导向作用，内容良好且守信的法律能够把人们的意识导向尊重、信赖并推崇个人信用的方向，而内容缺欠且出尔反尔的法律则会把人们的意识引向歧途，从而在社会上形成守信吃亏的不良观念。 再次，表现为立法的不合理性。一些煤官们之所以顶风作案胆敢不撤资，主要是法律中设定的违法成本太低了，而他们的违法收益太大了，在法律责任规定方面存在不合理性。马克思说：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10的利润，它就保证到处被使用；有20的利润，它就活跃起来；有50的利润，它就铤而走险；为了100的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒续首的危险。”出资煤矿的诸多官员的实际利益回报通常可以得到超过100的利润，这种高额回报使不少官员心存侥幸和顶风作案，即使被界定为违法并受到法定的处罚，其所承担的责任与之可能得到的利益相比也是微不
