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1、我国行政主体理论的反思与重构 摘要：行政主体理论是一个内涵非常丰富、地位非常重要的理论，对理清行政法律关系，明确行政法律责任具有非常重要的作用。它是将若干个分散的内容整合为一个完整的行政法学体系的主线。西方国家在行政主体理论的研究方面积累了大量的宝贵经验，其间共性、规律性的东西尤其指的我国研究和借鉴。我国现行的行政主体理论由于建立时思想观念上的落后导致了诸多弊端，因而无论在理论框架，还是在指导实践的能力方面与行政主体理论的基本内涵相比都存在着极大的差距。因此，我国应当按照行政主体理论的基本内涵来重新定位和架构我国的行政主体理论。这样既符合国家与市民社会、行政权与公民权之间关系发展的客观规律，又
2、适应了迅速发展的行政主体多元化的国际趋势，是我国行政主体理论发展的必然要求。关键词：主体 分权 行政主体 行政主体理论一、行政主体理论行政主体理论的理论基础及基本精神在于国家与社会的分权，集中表现为国家与社会行政权力的分配。社会行政主体独立于国家之外成为具有行政权力能力、权责一体的行政权利义务的最终归属主体，这一点在两大法系国家行政主体理论比较分析时已经充分体现出来。其主要原因是行政法治的基本前提之一是实施国家行政管理主体必须具备行政法拟制的法律人格。即行政主体必须具备主体性。否则便不是真正意义上的国家与社会的分立，也无法真正实现以社会力量制约国家行政权力的目的。（一）行政主体的基本内涵主体性
3、的关键是其独立性，这是行政主体所必须具备的。行政主体的主体性表现为行政主体独立地享有权利、承担义务，集权责利于一身，成为独立的法律人格。一般来说，行政主体是指具有权利能力而受托完成行政任务的组织和主体。其本质特征在于具有行政权利能力。即行政主体能够独立地组织公务，享有行政权利，负担行政义务，具有独立的法律人格。如果某组织不是某项权利、义务的最终归属者，而只是形式上的或者代理意义的归属者，那它就不具有权利能力。总之，行政主体具备主体性的关键在于其具有独立的法律人格，能够独立享有权利、承担义务和责任，而其能独立承担责任的关键在于其拥有独立的财产，而确定哪些拥有独立财产的组织能成为行政主体的关键又在
4、于行政分权。可见，行政分权是行政主体真正具备主体性的前提条件。 （二）行政主体的类型行政主体多元化是是行政分权的必然结果，而行政分权又是行政主体理论的精髓所在，是行政主体理论的其他内容的建立基础。因此，行政主体理论必然要求行政主体走向多元化。国家与地方分权后，为方便、科学地管理，将社会行政依不同的标准加以区分，以地域标准划分的为地方分权，以公务标准划分的为公务分权。在国家与社会的行政分权中，国家已经不再是唯一的行政主体了。一方面，日益扩大的现代行政内容使国家单凭其所属的行政机关已经难以很好地完成全部行政任务；另一方面，社会要求自治行政的呼声也越来越高，行政民主化要求公民对行政活动亲身参与，更强
5、调国家在地域和事物层面的分权，以防止在个人对行政的依赖日深的情况下，国家垄断一切权力和资源而可能导致的新的专制。一旦国家将某些行政事物授予其它行政主体办理，这些行政事物在法律上就脱离了国家行政之外而成为其他行政主体本身的事务，相应的权利、义务和责任也由这些行政主体享有和承担，它们因而具有了独立的法律人格，能够独立地承担因其行政活动产生的权利、义务和责任而不是将它们归于国家。可见，现代行政所导致的行政权力的分散化和行政主体的多样化使得公共行政无论在内涵和外延上都呈现出扩张之势，不在局限于国家行政，国家行政的范围相对缩小了。 李迎斌：试论村民自治组织的行政主体地位，行政法学研究，2000年第4期，
6、第10-11页。 （三）行政主体与行政机关行政主体只是一个便宜的、技术性的概念。 日室井力：日本现代行政法，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第271页。它虽然具有权利能力，但同民法上的法人一样，本身不具有行为能力。因此需要设立机关，由任职机关的自然人为其作出行为。这样便产生了行政机关。 杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1998年版，第236-237页。行政机关是一切依照组织法规设立、用以执行行政主体事物的的机关。行政机关为所属的行政主体、而不为其自身作出行为。它只是行使国家的意志，既不拥有自己的权利和义务，也不具备权利能力，不能成为权利主体，不具有独立的人格。它只具备行为主体地位
7、，只是行政主体的内部组成部分，是行政主体实施行政管理的手段和工具，其行为后果最终归属于行政主体。 德哈特穆特毛雷尔：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2000年版，第512页。 （四）行政主体与行政诉讼被告行政主体或行政实体权利主体与行政诉讼权利主体常常发生不一致。行政诉讼被告的设定原则上不是基于行政责任的承担，而是基于一定程度上的诉讼方便。谁当被告只是程序意义上的，责任的最终承担者并不会有所改变。行政分权要求行政行为的实质诉讼责任的归属者是被告背后的行政主体。因此，行政主体与行政诉讼被告是两个截然不同的概念，并不能将行政主体简单地等同于行政诉讼的被告。一般情况下的普遍做法是：由做出被诉行为的
8、行政机关为被告，或者由当事人选择由行政机关还是由行政主体做被告；但是在没有明确规定或者被告不能确定时，则以行政行为归属的行政主体为被告。 日室井力：日本现代行政法，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第245页。这样就不会出现因没有被告而无故剥夺公民利用诉讼解决纠纷机会的不合理情形，有利于保护当事人的合法权益。 （五）行政主体的责任行政主体的责任仅指赔偿责任，同行政主体能够独立能够支配的财产有着直接的关联。行政主体中无论是财团法人还是社团法人，有拥有自己能够独立支配的财产，并能以此自负其责。因此，行政主体作为行为后果的最终归属者，所承担的责任是一种狭义的或者实质意义上的法律责任。 李听：中
9、外行政主体理论之比较分析，行政法学研究，1999年第2期，第30、32页。综上，行政主体理论是基于行政分权理论而建立和发展起来的，它既符合国家与市民社会的分离，又有利于保障行政相对人的合法权益，同时也顺应了行政主体多元化的国家趋势，其存在与发展符合宪政精神，具有必然性。二、我国现行行政主体理论与行政主体理论基本内涵的比较我国的行政主体理论是从法国、日本等国移植而来的，但准确地说，我们仅引进了行政主体的称谓，却对其内容作了实质性改造。因此，我国的行政主体理论与行政主体理论的基本内涵大相径庭。（一） 行政主体概念之比较我国行政法学界关于行政主体概念的通行说法是：“行政主体是指享有国家行政权，能以自
10、己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。” 罗豪才：行政法学，北京大学出版社1996年版，第48页。由此概念可得出我国行政主体须具备以下要件：职权要件：行政主体必须是依法享有行政职权的组织；名义要件：行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；责任要件：行政主体必须是能独立承担行政责任的组织。可见，我国行政主体理论强调行政主体的权力特征，且认为这一权力为国家行政权力，带有很强的管理论色彩。而行政主体理论的基本内涵中的行政实际上指的是公共行政，并非仅限于国家行政。其次，我国强调行政主体在实施行政管理活动时须“以自己的名义”为之，而后者并无此项要求。后者的行政主体为抽象
11、体，具体行政行为由行政主体下设的行政组织实施，行政组织以行政主体名义进行活动，统一在行政主体之下。另外，我国行政主体概念强调行政主体能独立承担法律责任，这一点与后者的认识基本相同，但后者除强调行政主体的责任外，还强调行政主体的权责利三位一体的统一。出现上述差异是与引入行政主体时的客观情景密不可分的。当时我国尚处于高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济过渡时期，故权力行政的色彩非常浓厚。公共行政的国家专属性也表现得非常明显，因而当时的行政主体理论突出强调行政主体须有“行使国家行政权力”的特征；同时，由于引入行政主体概念的直接目的是为了解决行政诉讼中被告资格的确认问题，而国家行政机关在绝大多数情
12、况下又是当然的行政诉讼被告，故为使得行政主体与行政诉讼被告相一致，我国既有的行政主体理论又特意在“实施行政管理活动”之前增加了“以自己的名义”这一状语，从而“合理地”将国家行政机关纳入行政主体的范围内。 （二）行政主体具体类型之比较我国行政主体有两类：行政机关和法律法规授权的组织。而行政主体理论基本内涵中行政主体为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人三类。这种类型上的差异反映了二者形成基础的不同。我国行政主体理论是在应法学界有关行政组织研究角度的转变以及行政诉讼实践需要的背景之下产生的，具有明显的务实性，具体体现为对行政主体作为独立法人格的理解表象化，从而导致将行政主体这一行政权的最终归属等
13、同于行政权限的拥有者行政机关。而行政主体理论基本内涵的前提和基础在于行政分权制度，它是对具体的行政主体制度的研究，与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。国家通过立法设立地方团体和公务法人等，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。（三）行政主体与行政机关关系之比较我国行政法学界将行政主体定位于享有职权，可代表国家进行管理的行政机关，也就是说，在我国行政法中行政机关具有独立的法律人格，本身就是
14、行政主体。而行政主体理论基本内涵将行政主体定位于真正具有行政法上权利能力的主体，行政机关仅仅是行政主体的组织或者机关，是行政主体的组成部分，本身不具有独立的法律人格，仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。行政主体同行政机关的关系，犹如作为整体的人同耳、目、手、足的关系，但只有耳、目、手、足不能为人。所以，行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动，其本身不具有法律上的独立人格。由此可见，我国行政主体理论将行政主体定位于行政机关一级，显然要比一般理论中行政主体的级别低。我国行政法学中所谓的行政主体的法律地位仅类似于日本行政法中的“行政厅”，台湾的行政官署”。 李听：中外行政主体理论之比较分析
15、，行政法学研究，1999年第2期，第30-31页。（四）行政主体责任之比较我国行政主体理论中对责任的理解较为宽泛，包括承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、行政赔偿等，统称为行政主体的行政责任。可见，我国行政主体行为后果的最终归属同财产并无直接关联，行政主体因违法而承担的责任是一种广义上的责任，是形式上的责任而不是实质上的责任。我国行政法学者大多认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的就具体表现。而行政主体理论基本内涵中并无行政责任这一笼统的概念，行政主体的责任仅指赔偿责任，同行政主体能够独立支配的财产有着直接的关联。行政主体拥有自己能够独立支
16、配的财产，并能以此自负其责。因而这些行政主体作为行为后果的最终归属者所承担的责任是一种狭义或者实质意义上的法律责任。 杨解君、温晋锋：行政救济法基本内容及评析，南京大学出版社1997年版，第371页。（五）行政主体与行政诉讼被告关系之比较在我国行政主体理论中，只有行政主体才有资格成为行政诉讼的被告，也就是说，行政主体等同于行政诉讼被告。这主要是因为我国行政主体理论在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性、对其有关规定加以阐释以及明确行政诉讼被告确定标准这些实践需要才得以产生的。因此，我国的行政主体理论与行政诉讼被告制度紧密相联。而事实上，行政主体理论与行政诉讼被告的确定并没有必然的联系，行政诉讼的被告并不局限于行政主体。为了诉讼上的便宜，那些具体实施有争议的行政行为的行政机关也可以作为行政诉讼被告，代表行政主体参加诉讼，
