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1、禁烟政策与社会福利的完善一、烟草市场现状自从人类发现烟草的作用以来，经过不断的传播，目前烟草已几乎扩散到全世界的每一个角落，根据2003年统计，全世界每年烟叶总产量为570万吨，其中中国占34%，巴西和印度各占11%，美国占6%。出口方面，巴西占27%，美国和中国各占9%，印度、马拉维各占7%。全世界年产香烟近3万多亿支，而中国生产与消费占了其中的2/3。中国目前拥有庞大的吸烟群体，共有烟民3.5亿，每年消费香烟2万多亿支，而受环境的影响，每年还有许多新的年轻的吸烟者加入到这支队伍中来。截止到2004年，我国的香烟生产企业有57家，香烟品牌近1000种，从事烟草经营和流通销售的工商企业2000
2、余家，直接从业人员52万人，如果加上与香烟相关的配套生产企业，我国有近1亿人从事着与烟草有关的生产和经营活动，可以说香烟与社会的相关度非常高。烟草的危害也是人所共知的，香烟的主要危害物为焦油和一氧化碳，其中焦油中含有大量的对人体有害的化学成分，如尼古丁、醛类、酚类、苯类物质等，吸烟能导致许多种疾病，特别是肺癌，全世界每年有近200万人死于此病，而心血管、肾病等也与吸烟有着极大的关系。烟草目前已经成了导致人类死亡的第一大杀手。烟草市场的存在有着经济的动因，高度繁荣的市场有着巨大的经济利益，世界各国的烟草业每年都为各国政府带来大量的税收，中国目前烟草业就是最大的税收来源，1994年实施分税制财政体
3、制至2001年,中国烟草业累计上缴消费税占同期全国消费税总额的62%。从1982年到2002年共实现税利11400多亿元,连续16年成为全国税利大户，目前每年上缴利税2000多亿元（见图一），烟草产业已成为政府财政收入的主要来源。我国历年烟草产销量及利税一览表（图一）二、禁烟政策及其对相关经济主体的影响随着对烟草认识的加深，以及烟草长期危害性的体现，各国都已开始关注烟草行业对社会负面影响，特别是西方福利国家，烟草虽然为政府带来大量的税收，但同时由烟草所产生的危害也给国家造成严重的经济负担。因此，从上个世界的70年代开始，各国都相应加大了禁烟的力度，尤其是近年来，各国的禁烟政策已经越来越趋向于对
4、烟草消费的严格控制。与其他国家相比，中国的禁烟政策却还仍停留在理念上，象其他国家那样严格的禁烟措施在中国还很难实施，虽然政府关注烟草带来的健康损害，对香烟的危害做了较广泛的宣传，并且批准了国际烟草控制框架公约，也对烟草的生产及销售做了一些相关的规定，如禁止在媒体上做烟草广告，烟盒上必须标注吸烟的危害等，但却没有取得好的效果，吸烟者有增无减，与此同时，变相的烟草广告却不停地出现在各大媒体上，路牌广告、体育赞助等促销行为也屡见不鲜。特别在国际上禁烟浪潮一浪高过一浪的情况下，中国却仍没有对烟草消费制定较为严格的约束政策，并且从目前情况分析，短时间内也不会实施严格的禁烟措施。对烟草消费采取较为放任的原
5、因主要是经济因素。因此分析禁烟的经济影响，可以发现，在现实的背后是中国福利制度的广泛缺失。制度经济学认为，一项制度的建立是相关各方利益博弈均衡的结果。社会和经济制度给人以活动空间的限制使参与人按照某种方式进行选择，同时也有助于参与人形成对未来可以合理持有的预期。制度有天然的稳定性，但仍然会随着形势的改变而改变。当出现新的获利机会或者是争夺利益的各方相对实力强弱发生了变化（更多的是两者同时发生），人类追求利益的本性就推动着制度逐渐变迁（杨瑞龙，1997）。政策是制度的反映，因此分析禁烟政策的建立，首先要分析当前社会与烟草经济相关的主体在烟草经济中的地位及政策变化对各主体利益的影响。与烟草消费相关
6、的主体包括政府、烟草生产或经营者群体、消费者群体、非消费者群体，无论哪一个主体,我们都假设其是经济学理论中的理性行为人，行为的选择都会从自身利益最大化出发，因此，政策的制定必须考虑各相关主体在新政策下利益的得失均衡，特别是政策对社会整体利益的影响。政府控制着烟草生产及经营资源并拥有政策的制定权，在禁烟过程中起着关键性作用。由于禁烟涉及到多方利益，从短期和长期两方面分析禁烟政策的经济影响。从短期利益看，烟草消费的存在及增长最直接的受益者是生产及经营者群体，在中国包括2000万烟农，50多万香烟生产企业职工，400多万流通领域的烟草经营者，生产及消费的减少直接导致各相关企业及从业人员经济效益的降低
7、，如果生产企业产品结构单一，缺乏其它有效的投资渠道，严格的禁烟措施甚至会危及到企业的生存，而经营者一般都是受国家控制的专营行为，其经济收益与烟草市场的变化呈高度相关性。因此生产及经营者群体从自身利益出发，将会全力反对严格禁烟政策的制定和实施，这一点在美国已有先例。美国在上个世纪六十年代就已出现了禁烟的浪潮，当时美国几大烟草公司还没有来得及调整企业的产品结构，严重依赖烟草产品，为争取企业经营转型的时间，烟草公司动用了相当的财力游说政府，使美国的禁烟政策推迟了十几年，为企业的经营转向争取了宝贵的时间，目前，几大烟草公司的主业早已不再是烟草，严格的禁烟政策已对企业不再构成威胁，这也是一些发达国家能够
8、实施严格的禁烟政策的前提之一。烟草经济短期效益的第二受益者是政府，目前我国烟草的税收已占国家财政收入的10%左右，在我国个别的省市甚至占当地政府财政收入的70%，烟草业成为政府财政收入的主要来源。实施严格的控烟政策，香烟的消费减少，产销量降低，税收减少，对政府来说，是直接的利益损失，一旦失去该项收益，政府财政收入及宏观经济的调控能力就会受到较大的影响，在缺乏替代税收来源的情况下，经济上的理性思维将导致政府制定政策会考虑短期利益得失，不急于制定并实施严格的禁烟政策，这也是政府各级管理部门对严格禁烟缺乏主动性的主要原因。对于消费者来说，烟草的消费并不会带来外部收益，却带来外部成本，禁烟会有正负两方
9、面的影响，一方面会减少吸烟的机会，对保持身体健康是有益的，同时也能减少经济的支出；另一方面会因为短时间改变长期养成的消费习惯而产生心理的不适应，或者无法在整个大的香烟消费环境中取得行为认同。而吸烟危害的长期性、隐蔽性及少量的经济支出，使大多数消费者都会忽视吸烟负面的因素，而更看重心理的不适应性，这看起来是一种非理性的选择，但莱宾斯坦（Leibenstein）早在1979年的文章中就已经论述过人个行为并不都是完全理性的，非完全理性与完全理性同时存在。实际上烟草消费者的选择都是从自己心理满足出发，这虽然忽略了经济上的理性假设，但实际上是一种从心理感受出发的综合理性行为，追求的是自我心理感应的总体效
10、用最大，因此大多数消费者对严格禁烟都是持反对态度的。严格控制烟草消费唯一的受益者是非消费者群体，禁止在公共场所吸烟减少了他们被动吸烟的危险，有利于身体健康，因此，从单纯的利益角度分析，只有非消费者才是对实行严格控烟政策最积极的倡导者。但烟草消费与其它消费又存在着密切的相关性，常常与餐饮行为同时发生，对公共场所烟草消费的严格禁止有时也影响到餐饮行业的经济效益，所以禁烟政策在这些相关行业中也常受到非消费者的抵制。实行严格的禁烟政策，从短期看并不是一项经济意义上的帕累托最优改进，对于中国的现实，实行严格的禁烟政策对政府、生产及经营者及消费者三方都会产生损失，唯一得益的一方非消费者又缺乏对市场消费行为
11、、特别是他人消费行为的影响力，因此烟草消费难禁成为现实的必然。但政府并不是一个单纯的经济体，还是公共利益的代表，不但要保证市场有效运行，还要作为管理者保证社会总体利益公平分配问题。政府具有强制力，政府对消费的态度可以影响甚至决定市场消费行为的走向。烟草是一种特殊的消费品，其消费会产生经济外部性，严格限制烟草消费作为一项带有社会福利性质的政策，不能从功利角度出发，仅考虑其政策的实施所带来的经济影响，还要考虑社会总成本。烟草也给西方发达国家带来一定的经济收益，为什么大多数发达国家却还是制定了严格的禁烟措施呢？每个国家的政府都是理性行为主体，政策的制定是理性决策的结果。如果分析烟草消费对整个社会影响
12、的综合经济效应，特别是危害的长期效应,以及政府对烟草消费产生的损失所承担的责任大小，则可以正确解释这些国家采取严格禁烟措施的理由。从上个世纪80年代，各国都开展了烟草消费所带来的经济损失的研究，数据表明，烟草消费产生的损失远远高于经济收入。美国84年的研究结果认为，该年度美国烟草消费产生的损失为537亿美元，是该国烟草政府收入的5.8倍。加拿大1982年烟草的政府税收是44亿美元，而同年的烟草消费支出却高达71亿。烟草消费的经济支出表现在几个方面：一是吸烟导致各种疾病的医疗支出，虽然准确的数据难以统计，但全世界每年因吸烟而死亡的人数超过200万人，并且每年有几千万人因吸烟患上各种疾病，这还不包
13、括间接吸烟者，烟草消费导致巨大的医疗支出，在美国每年的治疗费用高达750亿美元以上。1989年中国预防医学科学研究院金水高教授主持的关于吸烟归因死亡与经济损失的评价报告指出，当年的烟草利税是240亿元人民币，而吸烟危及健康的经济损失却高达279亿人民币，吸烟导致的经济损失大于经济收入。二是吸烟产生的火灾给全世界带来巨大的经济损失，吸烟是火灾发生的主要元凶，全世界每年因吸烟导致的火灾所造成的损失高达上千亿美元。此外大面积的烟草种植还减少了其它农作物的种植面积，降低了粮食产量，对于土地资源有限的中国来说，其机会损失是不可估量的。世界卫生组织早在1988年就已宣布：“对一个国家来说，烟草所带来的经济
14、损失实际上超过了经济收益，这些损失来自于过早死亡、医药开支、吸烟所造成的火灾、出勤率和生产能力的降低以及森林覆盖率的下降。” 烟草消费产生的危害具有长期性、隐蔽性及分散性，短期的经济利益掩盖了这些危害，直接利益的获得导致对烟草消费产生的较为分散的社会成本的忽视。烟草虽然能够给生产经营者及政府带来一定的经济收益，但其经济外部性常常被忽略，整个社会因烟草消费产生巨大损失。因此，从长期的经济利益分析，严格禁烟是我国政府政策的首选。三、禁烟政策缺失的原因分析与西方发达国家相比，中国的禁烟政策远远落后，许多发达国家对在公共场所吸烟及烟草公司的促销行为对都作了严格的限制。而我国虽然已经加入了WHO的烟草控
15、制框架公约，但严格的禁烟措施却迟迟无法出台，表面看是政府看重烟草经济短期利益，但根本的原因是政府在获得短期利益的同时，并未承担烟草消费的外部成本，而将这种损失转移给普通消费者，换言之，禁烟政策的缺失的根本原因是我国公民福利制度的缺失。以美国为首的西方发达国家经过多年的福利政策改革，已经建立了完善的社会福利制度，主要体现在义务教育、医疗、养老保险、失业补偿等与人民生活相关的各个方面，特别是医疗方面，建立了完善的社会医疗福利统筹机制，政府负担大部分医疗福利的支出。目前欧美工业化国家绝大多数医疗服务资金来源于政府，反映了政府对健康服务的重视。更为重要的是，欧美政府在立法、规划、决策、监管和评估医疗服
16、务的同时，建立健全了公共财政体制，形成了政府健康照顾服务开支在整个公共开支中所占比例最高的传统。而在中国，本应该由政府投入来支持的公共医疗卫生体系，却在1980年以来，进行了市场化改革，结果是农村合作医疗体系的解体，农民失去了最基本的医疗保障，几乎完全变成了自费医疗，作为主要解决医疗福利的主要方式，社会健康保险到2000年底只覆盖了13亿人口的4%左右，政府在社会医疗服务资金统筹方面承担的责任过小，出资情况与其它国家相比严重不足。大多数欧洲国家，自费只占卫生总支出不到23%。还以欧洲为例，各国平均卫生总支出是GDP的8.4%，其中平均公共卫生支出占GDP的6.2%。而目前中国的卫生总费用中的政府预算支出仅为17，个人现金卫生支出占了总支出的近60%。2005年卫生支出只占GDP的5.8%，其中公共卫生支出仅占GDP的2%。政府从烟草消费中得到了巨大的经济利益，但却让消费者或被动消费者承担了烟草消费的外部成本。2000年年世界卫生组织对 191个会员国进行的医疗卫生公平性评价中，中国排在倒数第 4位，其
