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1、建立健全科学民主行政决策的法律机制中国网 | 时间： 2006-08-02 09:44:16 | 文章来源： 法治政府网作者：杨海坤 李兵 内容摘要建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要中明确的建设法治政府的基本目标和任务。为了促进这一目标的实现，应当针对当前行政决策机制改革探索中存在的不足以及出现的新情况、新问题，通过深化对建立健全科学民主行政决策机制的理论认识，并以正确的理论认识指导行政决策实践，最终建立健全保证科学民主行政决策的法律机制。关键词行政决策 科学 民主 法律机制建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要中明确的建设法治政府的
2、基本目标和任务。为了实现这一目标，必须对目前已经建立和正在探索过程中的行政决策机制适时总结经验，揭示其中存在的问题，并通过理性思考，从理论高度深化认识，从而指导行政决策实践，使之充分体现科学化、民主化和法治化的要求。一、建立健全科学民主行政决策机制首先必须深化理论认识行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。1在我国，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定，具体来说，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。行政决策通常具有针对性、目标
3、性、裁量性、优化性、可实施性等特点，2行政决策是国家行政机关进行行政管理活动的首要环节，在某种意义上来说，它决定行政管理活动的成败。党的十六大报告指出，正确决策是各项工作成功的重要前提。3要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意化。4这些高屋建瓴的意见是指导我们建立行政决策机制的基本要求。全面推进依法行政实施纲要（以下简称纲要）作为落实十六大报告的重要文件将“
4、科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”作为建设法治政府的目标之一，并进而提出“建立健全科学民主行政决策机制”的具体任务，足以说明行政决策在依法治国、依法执政和依法行政中的重要作用。历史经验教训反复昭示，决策的失误是最大的失误，是源头上的失误，一般而言，它比执行失误具有更大的危害性。5行政机关由于其权力行使的广泛性，使得行政决策成为与社会公众切身利益最广泛、最密切联系的公权力运作方式。同时，由于行政决策大多直接涉及利益调整与分配、涉及社会纠纷矛盾的调处，并且很多决策与决策之后的行政执行（其中有相当部分具有强制性）紧密相连。因此，行政决策与人民利益休
5、戚相关。建立健全科学民主行政决策机制无论是对于建设法治政府，还是构建社会主义和谐社会都具有非同寻常的现实意义。应当看到，近年来各级国家行政机关在建立健全科学民主行政决策机制方面作了很多有益的探索，已经逐步形成了一些制度化的做法，许多好的做法在一定范围和程度上得到了宣传与推广。正如纲要所总结的，必须“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策”等等，这些都已经广泛形成共识。然而，作为学者的任务不应该仅仅满足于已有的共识，也决不能陶醉于对已有认识的宣传，更重要紧迫的任务在于与时俱进，关注当前实际，发现问题、分析问题并力图解决这些问题。笔者认为，我们在
6、肯定当前行政决策机制探索中各项有益成果的同时，更应当清醒地认识到在这一探索过程中还存在的不足以及我们面临的新情况、新问题。这些新情况与新问题主要可以归纳为以下几个方面：一是公众参与目前基本上多流于形式，总的情况是：公众参与还局限于个体参与，行政机关实际上控制着公众参与的选择权，并且在部分行政决策事项上，公众参与热情出现衰退趋势。6二是由于行政机关牢牢控制着专家论证的条件与范围，导致专家论证的独立性与专业性明显不足，专家论证意见缺乏公开，与行政机关持不同主张的专家意见往往得不到真正的重视。在发生专家论证意见与公众评论意见冲突面临选择时难有合理解释说明。三是实践中有些往往行政机关独断专行，无论公众
7、参与意见或专家论证意见如何，均对决策没有实际影响，行政机关享有最终选择权和定夺权，而且政府对行政决策的决定没有解释和说明理由的制度，公众参与和专家论证最终成为形式上的点缀，以至于行政决策正当性常常成为公众怀疑的目标。7四是行政决策后的执行遭遇行政系统内外利益主体的抵制而变形与打折，行政决策朝令夕改以及决策执行的政令不畅、效果递减已经成为困扰各级政府的重要问题，甚至引发社会公众对政府的信任危机。五是行政决策责任追究制度难以落实，决策集体责任与个体责任难以厘清，责任追究方式模糊不清，“谁决策、谁负责”的原则往往无法兑现。上述现象和问题的产生，说明我们必须对现行行政决策机制进一步反思和探索。理论是实
8、践的明灯。现象和问题的分析必须通过理论分析寻求合理的答案。笔者认为，建立健全科学民主行政决策机制虽然目标明确，但是由于对若干深层次的理论认识还缺乏深刻认知，必然导致实践中无法建立健全与中国国情相适应的具体制度，从而必然会导致上述种种弊端的产生。二、深化行政决策理论认识的几个重要方面笔者认为，当前，深化行政决策理论认识，应当在以下几个方面取得突破：（一）正确处理行政决策过程中不同利益主体的诉求行政决策其实就是针对不同的利益主体的诉求作出行政机关的决定。因此，在行政决策过程中，必须正视不同利益主体的主张与诉求，并且使不同利益主体的搏弈能够在行政决策过程中显现出来。实践证明，行政决策过程中不同利益主
9、体的诉求和主张越是反映充分，行政决策越是具有正当性与合理性。长期以来，行政决策过程中实际存在着一种压制不同利益主体的诉求与主张的不良倾向，例如许多行政部门在作决定时强调行政决策必须建立在所谓利益协调一致的基础上，以实现“各方意见完全一致”。再如在高层次行政决策过程中，有些同志主观上希望彻底克服甚至消灭“部门利益”，“地方利益”。但实际上不可能真正做到，陷入进退两难的境地。8事实上，在社会利益日益多元化的时代，尽管不同利益主体的利益之间存在一定范围和程度的共同性，但是不同利益主体之间利益的差异性是绝对的，而且行政决策面对的首先是这种差异性。幻想通过行政决策消灭这种差异性急于求得不同主体利益的共同
10、性，达到所谓“各方利益完全协调一致”往往是不可能的。行政决策必然有自己的价值取向，必然要在各种不同利益差异和冲突方面作出衡量与取舍，例如在个体利益与公共利益、国家利益与社会利益、近期利益与长远利益、中央利益与地方利益、整体利益与局部利益之间等等方面发生矛盾时“砍一刀”，果断作出决定。因此，判断一项行政决策正确或者科学与否，并不在于行政决策是否最大程度上符合“利益调和”，建设和谐社会也决不是提倡“和稀泥”，关键在于必须建立行政决策主体判断不同利益之间发生矛盾时的“取舍规则”。可以说，在行政决策作出之前以及做出决策过程中，应该正视矛盾，揭示矛盾，让各方利益主体的利益主张充分地理性地表达出来。对于利
11、益主体代表的发言权必须予以尊重，不同利益主体代表之间的争论越是充分，越是坦诚，越容易找到利益冲突的焦点，越容易发现问题的症结，从而越有利于问题的解决，有利于行政机关作出正确的行政决策。在各方充分说理基础上行政机关做出的行政决策，会使各方利益主体心服口服，从而也有利于行政决策之后各方的具体执行。（二）通过适当方式保证社会公众有效参与行政决策行政决策的公众参与，既是行政民主的要求，也是决策科学的要求。因此，公众参与在任何情况下对于行政决策的正当性与合理性都是十分必要的。但是，在肯定公众参与行政决策原则的同时，必须对社会公众参与行政决策的方式进行深入研究。笔者观察，目前我国社会公众参与行政决策的方式
12、基本上局限于以个体方式参与，而鲜有以团体方式参与。正是由于目前社会公众参与行政决策的这个特点，决定了公众参与行政决策的效果并不明显，公众参与决策的意见对行政决策的影响力十分有限，甚至成为一种“形式程序”。就公众参与行政决策的个体方式与团体方式比较而言，团体参与方式无疑较个体参与方式有较大的优点，这些优点主要包括：团体参与行政决策更能集中体现并代表不同利益主体的诉求，而个体参与行政决策不仅意见较为分散，而且无法准确、全面代表不同利益主体的诉求；团体参与方式一般诉求意见传达集中、具体、明确，对行政决策较个体参与更具影响力，也更能成为行政机关决策考虑的重要方面；团体参与行政决策更能与行政机关在决策过
13、程中产生互动性，更能帮助行政决策机关了解和把握行政决策理由和依据，使行政决策更符合理性的要求；团体参与更能代表个体的共同诉求，也更能维护个体的共同利益。据此，笔者认为，社会公众参与行政决策应由保留个体参与方式，鼓励和引导由个体参与方式向团体参与方式演变是保证行政决策更加理性的必然路径。（三）维护行政决策过程中专家论证意见的独立性与专业性专家参与行政决策的意义是以专家论证意见的独立性与专业性为基础的。失去独立性与专业性的专家论证意见，充其量只能算作是一般公众意见之中的一个种类，就会失去专家论证的本来意义。因此，要想发挥专家论证在行政决策中的特殊作用，必须保证专家论证意见的独立性与专业性。而要保证
14、专家论证意见的独立性与专业性，必须做到以下几个方面：一是坚持专家论证的开放性。应当保证行政决策事项有关专家均有平等的参与论证的机会与条件，而不是仅仅由行政机关有针对性地选取个别符合自己意见的专家来进行决策论证，将其他敢于直言而可能与行政机关持不同意见的专家排斥于决策论证的范围之外。当然坚持专家论证的开放性，必须以行政决策论证信息的公开性为前提。二是克服行政机关对专家论证意见的各种干预。行政干预下提供的专家论证意见无法体现专家论证意见的专业性。当前，实践中行政机关对专家论证意见的行政干预主要表现为：行政机关事先圈定专家论证意见的“方向”，要求专家提供与“方向”一致的论证意见；行政机关控制专家论证
15、所必需的信息，通过信息片面提供间接控制专家论证意见；行政机关“有条件”地使用专家论证意见，符合行政机关意图的论证意见公开使用，故意隐瞒甚至封杀与行政机关意图相左的专家论证意见。三是尊重专家论证意见的科学性。基于不同专家的论证角度、论证方法的差异，专家对行政决策事项的论证意见不可能完全一致。在这种情况下，行政机关正确的选择方法应该是综合不同专家不同的论证意见以作出恰当的决策，而不是简单肯定一种论证意见，而一概否定其他专家论证意见。（四）行政决策选择和吸纳公众意见和专家意见必须说明理由任何行政决策都是以政府决定的形式表现出来的。因此，从表面上看来，在行政决策过程中，行政机关享有最终对各种意见的取舍
16、权。但正因为行政决策这个特点，实践中人们常常将政府决定误认为政府可以随意选择和采纳公众意见和专家意见。前几年，某些地方政府滥用职权，乱开发，乱征用，乱招商，表面也搞所谓征询意见，但实际上无视公众参与意见以及专家论证意见。这恰恰反映了行政机关在行政决策过程中的武断，或者反映了公众参与意见与专家论证意见不过是摆门面，搞形式。笔者认为，行政决策中的政府决定，并不是政府可以任意裁决，而必须遵循民主集中制基本规则。这里可以借鉴人大立法方面的相关经验，例如全国人大常委会关于个人所得税法修改时就遇到吸纳公众意见和专家意见的问题。正如全国人大常委会法制工作委员会有关负责人接受新华社记者采访时，就全国人大常委会首次举办的个人所得税工薪所得减除费用标准听证会意义明确表示的，本次听证会上的意见，将作为全国人大常委会组成人员审议修改个人所得税法的重要参考依据。9重要的行
