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1、. 城镇贫困救助的问题与分析 【内容摘要】贫困几乎是人类面临的永恒的挑战，而城镇贫困更是一个世界性的突出问题，伴随着全球化进程的加速和国内经济社会体制改革的继续深化，贫困已成为我国面临和必须正视的一个现实而又重大的社会问题。为此，我国政府先后出台了一系列措施用于缓解和应对城镇贫困问题，但现行的救助政策具有明显的对策性、应急性特点，缺乏系统设计。本文通过分析城镇贫困现状及产生根源，分析以“低保”制度为主的社会救助制度在实践中的缺陷与不足，并结合实际提出有针对性的改进建议。 【关 键 字】城镇贫困、社会救助、低保 贫困，一般是指部分社会成员因收入过低而难以维持自身或其家庭人口的基本生活，并陷入生活
2、困境的状态。城镇贫困问题是一个重大的经济问题和社会问题。尽管世界已步入全球一体化的时代，各国的经济有了前所未有的发展，但遍及全球的贫困问题却始终困扰着世界各国，并伴随着经济的发展而呈不断恶化趋势，这一现象对处于转轨时期的中国城镇表现的尤为显著。 我国政府为有效地解决贫困问题，建立了相应的法律法规，形成了较为完善的社会救助体系，在反贫困方面取得了举世瞩目的成就。对于城市贫困，我国政府主要通过建立以最低生活保障制度为主的社会救助制度，来解决贫困群体的基本“生存”问题。但由于这项制度从一开始就被限定在服从经济快速发展和保持社会稳定这两大基本的经济与政治目标之间，旨在促进改革与发展的顺利进行，而不是以
3、消除贫困为专门目标，因而具有明显的对策性、应急性特点，缺乏系统性设计。 从2002年民政部宣布全国城镇贫困人口已基本实现“应保尽保”以来，贫困人口的规模依然有扩大的趋势。尽管从2004年开始在全国推行“分类施保”以来，低保对象有所下降，但依然维持着一个庞大的贫困群体。而从贫困者角度看，虽然最低生活保障制度已实施多年，但他们依然在贫困线上苦苦挣扎，实际生活依然处于异常窘困的状态，这足以说明目前的救助措施存在着严重的缺陷，难以有效应对当前较为严重的城镇贫困问题。因此，研究当前贫困的现状，分析致贫原因，思考现行社会救助制度存在的问题，有助于我们进一步完善社会救助制度，保障公民基本生活，促进社会公平，
4、维护社会稳定。 一、城镇贫困的现状 改革开放以前，我国实行的是计划经济，对居民采取供给制度，居民总体生活水平虽不算太高，但社会福利较高，职工工作、生活都比较有保证。城镇贫困人口主要是“三无人员”（无生活来源，无劳动能力，无赡养人或扶养人），由于数量少，政府能较好地解改革开放后，随着经济的持续高速发展和社会的不断进步，农村贫困人口的数量开始逐年增多，贫困面继续扩大。国有企业改革出现的下岗、失业人员，处于无业可就状态的农民工，生活和工作面临着不同程度困难的残疾人，在街头的流浪乞讨人员等各类贫困人口，除基本生活困难之外，贫困者家庭在医疗、子女教育、住房、冬季取暖等方面都存在严重的困难，势必对我国社会
5、、经济、政治等方面产生严重影响。一方面，由于收入差距过大，使劳动者滋生不满情绪，从而降低其劳动积极性和劳动效率；另一方面，由于贫困人口增多，收入过低，抑制了社会的有效需求，平均消费倾向和边际消费倾向都会下降，富人过度储蓄，而穷人消费不足，严重影响社会经济发展；第三方面，由于贫困人员难以维持本人及家庭成员的基本生活，势必影响劳动力的再生产；第四方面，分配不均，贫富差距过大，易激化社会矛盾，引发社会动荡，影响政治稳定。 二、城镇致贫的原因 导致城市居民陷入贫困的原因，可以归纳在二个方面：个人原因、自然原因。其中，社会原因是城市致贫的重要因素。 1. 个人原因 贫困者绝大部分文化素质偏低，技术能力不
6、高。在人才竞聘中，他们缺乏优势，难以找到合适的工作，收入大幅下降。贫困人员家庭一般负担都较重。如家庭普遍人口较多，家庭成员健康状况不良，一些家庭有危重病人、残疾人，使家庭开支过多，负担过重。就业观念成旧，害怕竞争，留恋传统的固定工作、固定工资生活方式，遇到问题希望政府帮助解决，对工作期望值过高。特殊群体就业能力不足，如女性职工、残疾人、大龄人等群体，由于难以找到工作，收入也成问题。 2. 自然原因 因各种自然灾害发生造成了大量的贫困，尤其我国是自然灾害多发的国家，每年都有水灾、火灾、旱灾、风雪灾、地震等灾情发生。这些自然灾害一旦发生，将可能毁损居民的住房或其它财物，造民生活困难，使其暂时难以维
7、持基本生活，形成社会贫困。 3、 城市贫困的救助制度 解决贫困问题，其有效手段就是由政府牵头，通过法律保障，建立社会救助制度。我国针对城市贫困的社会救助制度主要包括最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度等，资金来源于国家财政拨款和社区援助。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解决当前贫困问题方面起到了重要作用，解决了我国大量下岗失业人员基本生活问题。但同时这项制度在实践中也暴露出一些问题，需要我们进一步思考，以此进一步完善我国社会救助制度，更好地解决我国城市贫困问题。3.1 最低生活保障制度 (1).覆盖范围有限 “低保”制度覆盖范围过窄，一方面是由
8、于一些地方“低保”资金严重不足，没有足够的能力去救助所有贫困人员；另一方面是由于“低保”管理人员不够、管理机构不健全、管理制度不完善，没有即时审核贫困申请，不能按时足额发放“低保金”；第三方面是贫困审核存在一些问题，使一些贫困人员不能享受“低保”。如一些地方不是按“实际收入”而是按“虚拟收入”确定家庭收入，一些地方规定有金银首饰的家庭、有电视机电冰箱的家庭、居委会反映经常吃荤的家庭，均不属“低保”对象，一些地方把居民的安置费、搬迁费、抚恤金等也计入收入，这些审核标准和观念，致使部分贫困者无法得到“低保”制度的保障。(2).制度管理问题 管理机构不够健全，管理人员数量不足。“低保”的管理从中央到
9、地方都比较分散，缺乏一个统一的管理机构，增加了制度实施的环节，不仅加大了制度管理的成本，且分散了责任意识，严重影响了制度的统一性。而且只对管理审批工作的人员的不良行为有所约束，缺乏有效的监督路径。另外，“低保”的实施主要由各地的民政部门组织，最终由街道办事处社会保障所来完成。由于部分地区社会保障所还未建立，一些地区社会保障所仅配备两名“低保”专职人员，要负责辖区数百人的贫困申请、审核，“低保”金的发放、监督等工作，很难将工作做细做好。许多“低保”申请长期得不到批复，部分人员隐瞒收入、虚报假报家庭情况，管理人员难以有效监督核定。 (3).救助标准偏低 一方面，各地主要根据当地维持居民最低生活需要
10、来确定“低保”标准，“低保金”过低。没有从“相对贫困”角度，从社会进步、经济发展角度，确定合理的“低保”标准，以此改善贫困家庭生活，缩小贫富悬殊，提高社会整体生活水平。另一方面，贫困家庭收入发生了变化，“低保”标准难以随之做出及时调整。其原因在于，一些贫困家庭隐瞒就业情况及收入情况，其所在工作单位也帮助员工开虚假收入证明，社保人员难以深入调查取证。第三方面，对于有劳动能力、无劳动能力，有特殊困难家庭、无特殊困难家庭，没有实行差别“低保”救助，而是按贫困家庭人均收入多少及家庭人口数量来发放“低保”金。目前，一些地方对有劳动能力，有一定收入（或隐入）的贫困人员实行了差别救助，在“低保”待遇标准、“
11、低保”享受时间长短等方面与特殊贫困群体有所不同，对特殊贫困家庭，如家有危重病人、有残疾人，家庭人口数量较多等这样的家庭，适当调高“低保”标准。 3.2其他社会救助制度 (1).灾害救助制度 我国灾害救助制度主要由民政部门组织实施，由民政部门提供灾民吃、穿、住等基本保障，以解决其暂时生活困难。分析我国灾害救助制度，主要存在缺乏法律保障，灾害救助能力（如快速反应能力、综合协调能力、物资保障能力、疫情控制能力）不足，灾害监测和灾情信息管理不够健全，抗灾救灾综合协调能力欠缺等问题。我们应建立起省、市、县各级救灾信息网络管理系统，加强民政、水利、气象、统计等部门的协调配合，建立灾情定期会商制度，完善24
12、小时灾情监测机制，建立和完善救灾应急预案体系，建立救灾物资的保障和供应工作机制，确保灾害发生后各类救灾物资调运渠道畅通，24小时内调运到位。另外，对在各类自然灾害中受到损失的情形需要出台统一的灾害救助法，统一灾害救助标准，规范灾害救助行为，防止各种虚报灾情、扩大损失以及救灾物资不到位以及被占用现象的发生。 (2).住房保障制度 针对贫困阶层的住房保障，政府实行了住房公积金制度、廉租房制度、经济适用房制度，以此解决贫困家庭住房问题。在实践中，存在着如下几个问题，应当引起我们的思考。 一是经济适用住房价格偏高，贫困人员很难买得起，一些地方政府修建的经济适用房实际上是被其它人员以各种方式买走。二是廉
13、租房过少，许多贫困无房家庭，自己又买不起经济适用房，只得提出廉租住房申请。但由于房源少，申请后要等多年才有望解决，一些申请甚至等到最终都拿不到廉租住房。三是优惠政策不到位。如首付比例过高，税费未得到减免优惠，信贷手续繁杂，利率得不到优惠等。当前，一些地方对贫困家庭购买解困房，规定首付比例可以低至“一成”，在申请审核、贷款利息、税费减免等方面都给予方便或优惠，较好地解决了贫困家庭住房问题。 (3).教育救助制度 教育救助制度包括九年义务教育制度，大学生“绿色”通道制度，贫困学生学杂费减免制度，奖学金计划和助学贷款计划，贫困人员再就业免费培训制度。如何加强贫困人员的职业培训问题，单靠政府就业训练中
14、心的力量，很难承担大量贫困人员的职业教育培训任务。贫困人员的职业培训，要走市场化、社会化道路，要以市场需求为导向，运用市场化的运作机制，通过优惠政策，充分动员和发挥社会各方面的力量来开展培训，鼓励技工学校、职业院校、民办教育培训机构开展贫困人员培训工作。贫困人员的职业培训，要采用理论、实习相结合的教学方式，要注重培训内容的针对性、实用性、有效性。 (4).医疗救助制度 建立医疗救助制度是解决因病致贫、因病返贫的重要社会救助内容。应加大对贫困人员的帮扶力度，设立医疗救助专项基金，对个别发生大额医疗费用，严重影响其基本生活的参保对象实施除大病统筹外的医疗救助。进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的
15、范围，进一步完善手续，规范操作，加大资金投人，提高救助水平。 总之，城市贫困是社会转型的必然结果，在我国这样一个保障制度不健全、政策法规和管理力度不到位的社会里，贫困似乎更容易发生，因此，非一招一式而需运用综合的手段和措施，调动各方的力量方能有效应对城市贫困问题。 参考文献： 1唐钧.社会政策的基本目标:从克服贫困到消除社会排斥.江苏社会科学,2002. 2王朝明.转型期中国贫困问题的再认识.贵州财经学院学报,2001. 3洪大用,王辉.城市居民最低生活保障制度改革的进展.社会科学文献出版社,2002. 4关信平.现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策.江苏社会科学,2003. 5袁嫣.城市最低生活保障制度的现状、问题与对策.当代经济,2007. 6多吉才让.努力构筑具有中国特色的社会救助体系.中国民政,2001. 7郑功成.社会保障概论.复旦大学出版社,2005.单纯的课本内容，并不能满足学生的需要，通过补充，达到内容的完善 教育之通病是教用脑的人不用手，不教用手的人用脑，所以一无所能。教育革命的对策是手脑联盟，结果是手与脑的力量都可以大到不可思议。
