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1、.纠纷解决机制之重构（六）五、法院外纠纷解决机制之重构：行政裁决一、行政裁决之现状就行政裁决的现状而言，除司法部1990年颁发的民间纠纷调处办法赋予乡镇政府对各类民间纠纷以裁决权外，国家还通过法律和行政法规赋予地方政府和有关部门对行政工作中涉及的民事纠纷进行裁决或调解。据统计，1994年6月底前，我国共有14部法律、82个行政法规和190个地方性法规对行政仲裁实质为行政裁决问题作了规定。行政仲裁的范围极其广泛，门类齐全，包括经济合同纠纷仲裁、技术合同纠纷仲裁、劳动争议纠纷仲裁、消费纠纷仲裁、价格争议仲裁、著作权纠纷仲裁、房地产纠纷仲裁、房屋拆迁纠纷仲裁、工业产品质量纠纷仲裁、新闻纠纷仲裁、土地
2、权属争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁、国际经济贸易仲裁、海事仲裁等。仲裁法生效后，除劳动仲裁一枝独秀外，其它行政仲裁归于沉寂。行政性的仲裁机构虽被撤销，人员被合并，但因为实际的需要，某些部门的行政裁决权依然保留。王光辉1998年对我国的行政裁决制度研究表明，政府机构大规模改革后，我国的40个部、委、行、署中享有行政裁决权的仍有17个，裁决的纠纷涉及到缔约纠纷、侵权纠纷、权属纠纷、事故责任等。亦即，这些机构仍行使裁决权，但不再以仲裁的形式进行。据王光辉研究，这种行政裁决模式中存在的主要问题就是行政裁决的非规范化包括组织方面的非规范化和程序上的非规范化。 76近几年来，因为实际工作的需要以及程序正义
3、理念的灌输，行政机关以仲裁模式解决纠纷做法东山再起，许多地方自发地比照法院的开庭审理模式或仲裁模式裁决纠纷，行政仲裁机制有卷土重来之势。如有些地方交通管理部门在处理交通事故纠纷过程中，以听证会的形式对纠纷进行处理，听证会基本上比照法院开庭的形式进行;某些地方的消费者协会以仲裁庭的形式裁决消费者权益争议。如前所言，当初取消行政仲裁的主要基于三个理由：其一，行政仲裁机关与行政机关职能和职权不分，导致仲裁机构以行政权迫使当事人就范，伤害仲裁之自愿性;其二，一些部委自行颁布的行政性规章中自我赋权，赋予行政仲裁机构“最终裁决权”，试图摆脱法院之监督;其三，行政仲裁的程序不规范和不公正。无独有偶，这些问题
4、在英国行政裁决制度发展史上也出现过。历史上，英国普通法院与议会之间就法院对裁判所的监督问题曾有一番较量。国会为阻止法院对裁判所进行干预，在数项立法中订立明确的排斥法院审查的条款。例如，国会的一项立法规定，医疗问题须由医务人员判决，而且他们的判决应当是“终审的”。对此，英国著名法官丹宁勋爵领导的法官们在一系列判决中，与议会进行了坚决的抗争。在可能的时候，法官们以巧妙的解释技巧绕开议会的立法。然而在一起案件中，法令说：“郡法院法官的判决书和命令状，或提交到郡法院或在郡法院候审的任何诉讼均不得以上诉、动议、调卷令或其它手段移至其他任何法院。”在走投无路之时，作为高等法院的上诉法官，丹宁铿锵有力地判道
5、：“高等法院有权而且必须有权通过司法审查来管理下级法院和裁判所审案工作。当它们违背法律时，高等法院应该有权纠正，不仅是为本案中的申诉人伸张正义，而且也是为了确保所有法院和裁判所面临同样的法律问题时做出同样的判决。公民在法律问题上的权利要取决于由哪位法官审案，或者取决于向哪一法庭申诉，这是令人不能容忍的。正确行事方法是这样裁定：任何法庭或裁判所均无权在与案件判决有关法律上犯错误。倘若它犯有这类错误，那么它即是越权，可以用调卷令纠正它的错误。根据这些理由，我认为可用调卷令撤销郡法院法官的裁定，尽管法令规定其为终审的和带有结论性的”。”在另一起类似案件中，丹宁宣称：“如果裁判所可以不受法院的制约，自
6、由超越它们的权限，那么法制也就不存在了。”就这样，丹宁们成功了捍卫了法院对法律问题的最终判断权。丹宁的判决实质上确立了法院与法院纠纷解决机构之间关系的一个原则，即对于任何法律上争议，法院都有最终的审查权，这并不仅仅是为了维护个案的正义，更主要的是保证法律解释、实施的统一。目前，在英国，当事人应当有权就一个法律问题从裁判所向高等法院提出上诉这一原则已被人们普遍接受。 77与我国当初行政仲裁不能独立于行政一样，历史上，英国行政裁判所的独立性也曾受到人们指责，为此1958年的裁判所和调查法设置了一系制度以保障行政裁判所的独立性，如设立独立的行政裁判所委员会对裁判所进行监督，裁判所成员或与之相关的核心
7、人员非经枢密院同意，不得予以解职等。 78为了解决行政裁判所的混乱和非规范性问题，1958年后，英国对其行政裁判所进行了撤并和改组，并就程序进行了规范。 79英国裁判所制度演变的历史清楚地表明，我国仲裁法实施前，行政仲裁机制运行中出现的一系列问题在英国行政裁判所发展历史上都曾发生过，属于“发展中问题”。对此，英国对策是就事论事，逐项解决，而不象我国，不会青红皂白，简单化地一概取消了事。行政裁决纠纷的必要性已如前言，西方国家的行政裁决制度前文中已有介绍，我国现行仲裁机制运行状况也有数据说明，为此笔者认为，从纠纷解决制度的总体构造上而言，国家对于行政裁决纠纷制度应当预以扶持、发展和规范，可行的办法
8、是比照英国的做法，设立行政裁判所，以解决行政权力运作过程中所涉及的大量行政的和民事的纠纷。就行政性争议的解决而言，我国主要依赖于行政复议制度来解决行政纠纷，这也是大陆法系国家通行的做法。从法律发展的渊源上来看，大陆法系的行政救济制度均系仿效法国的制度设计。法国在历史上基于三权分立的理念，对于行政性争议禁止普通法院受理，随着历史的发展，行政系统内的这套救济制度发生了二点重要变化：一、行政法官与行政机关保持独立;二、行政救济程序向司法程序转化。两方面共同发展的结果是行政法院的设立。德国的行政救济制度经历了同样的历史。日本以及我国台湾也出现同样的趋势行政救济司法化，在行政复议程序中引入了诉讼程序规则
9、。以我国台湾为例，其行政诉愿程序中增设诉愿参加制度，准许与诉愿利益相关的其他人员申请参加或由法院通知参加诉愿程序;在诉愿程序中明确规定诉愿人有进行言词陈述的权利;诉愿人有权请求阅览卷宗，这些程序皆出于对司法程序之模仿。 80行政复议程序的司法化以及行政复议机关与行政机关保护相对的独立性使常设性的复议机构向行政裁判所或行政法院转型与英美国法系国家殊途同归。就民事性争议解决而言，我国行政机关解决的民事纠纷主要可分为二类情形：一类纠纷纯属于民事纠纷，与行政管理无涉，行政机关基于当事人的请求，居间调解或裁决。此项事务按民间纠纷处理办法规定，主要由乡镇司法所主管;另一类是行政机关在处理行政事务过程中兼带
10、解决民事纠纷，典型的如公安部门依治安管理处罚条例在处理治安案件的过程中一并解决民事赔偿问题。就乡镇司法所解决民事纠纷而言，据统计，截止1998年底，全国已建乡镇司法所3.3万多个，配有52875人专职司法助理员。 81从减轻法院案件负担角度出发，若每个司法助理员每年多解决20起纠纷使其免于诉讼，则全国法院将减少114万起讼案，占1998年法院受案总数588万件的近1/5。这并非是不切实际的想象。据统计，1998年，在我国法院全部一审收案中，民事案件占62.38%，经济案件占26.89%，两者合计达89.27% 82。这些案件中又有80%以上发生在基层法院。 83二、行政裁决的正当性现代国家权力
11、运作的一个明显变化是，司法与行政虽仍保有各自的权力运作特征，但两者间出现了一定程度的融合，表现为行政权的司法化与司法权的行政化。就司法而言，法院对于解决政策性争议兴趣大增。弗里德曼在言及二战后美国上诉法院的变化时说：“不仅在内容上，而且在形式和程序方面法院也发生了莫大变化。法院开始变得不再拘泥于形式，在提供救济方面越来越大胆起来，而且不太考虑传统的束缚。法院更乐于倾听新奇的请求，对于那些称作法院专业技术的问题则显得很不耐烦。法院十分关注法以外的权威，并乐意向更多的当事人者敞开大门，以便倾听处于诉讼领域外的声音。法院对变更先例乐此不疲，喜欢听取以政策或正义为基础的争论。实际上，以形成政策为内容的
12、案件呈大幅度的上升趋势。” 84弗里德曼对美国两所初审法院审理的案件则显示另一景象。随着时间的推移初审法院判决的真正意义上的纠纷案件越来越少，更多的并非是纠纷，而是被称为“公式型司法专门事务”案件，法官不过介于其中做些官样文章，典型的如离婚案件，法官的任务主要在于批准。弗里德曼认为这些“公式型司法专门事务”从道理上说完全可以交由以处理事务性问题为特长的行政机关解决。弗里德曼对为什么由法院而不是政府处理那些结局已定的离婚案件发出疑问。 85弗里德曼这些言论揭示了美国法院发展的一个趋势：即上诉法院的政策化倾向和初审法院的行政化倾向。在英美的治安法院以及大陆法系的小额法院中，法官职权行使方式的行政化
13、倾向更为明显。这些法院的法官们在处理案件时，远非以一个裁判者的姿态消极地端坐在大堂之上进行裁判，而是运用各种手段主动、积极地界入纠纷之解决，其解决纠纷的依据也并非依据法律的既定规则，在很大程度上根据公平原理进行裁量，而主动性、积极性、裁量性例来被认为是行政权行使的特征。治案法院、小额法院法官们的身份及行为看上去更像行政官员而不是法官，不过是被尊称为“法官”的行政人员而已。行政的司法化倾向首先表现在行政程序大量地汲取司法程序的要素，行政规章的制定，行政命令的做出往往不再采取简单的“我命令，你服从”的传统行政模式，而是吸收大量的司法程序，如听取利害关系人陈述，以证据为依据，允许律师参与等。英国的行
14、政裁判所大量地吸收司法程序规则，以至于韦德认为，英国的行政裁判所从本质上来说是司法的，而不是行政的。行政司法化趋势归因于正当程序保障的宪法原则在行政领域的广泛适用，而司法的行政化趋势则是因为法院的案件负担过重，传统程序规则无法应对日益加剧的案件负担，小额程序及简易程序大量适用，出现程序简化和非讼化倾向。程序简略到一定程度使得司法权动作更类似于行政的过程。司法与行政的分野可以从不同角度作以说明，但从国家机关作为制度性存在这一角度出发，则两者的主要区别体现在组织制度和程序制度不同。随着司法程序简化与行政程序复杂化，二者之间在保持基本传统的区别同时，产生相互异化的面相。德国法院处理大量的非讼事件，如
15、土地和财产登记、监护的程序、遗嘱和某些法律文件的登记。德国的法院甚至设有商业登记处，负责所有的商业组织的注册、变更和终止，股份的持有和年度报告等工作，而这些事务在我国完全归属于行政部门处理，分别属于工商、司法、土地等部分主管。 86此外，在我国属于行政主管的公证事项在台湾则归属于法院管理。如前文所言，若所有纠纷都事无具细由法院按复杂的诉讼程序解决，国家及当事人皆无法承受程序的沉重代价。为此，行政解决民事纠纷就有了其现实必要性。此外，行政解决民间纠纷还具有追求实质公正的效果。司法所输出的更多是一种程序正义，由于裁量权有限，法院的判决往往是一刀两断式的。行政机关掌握大量司法机关所不享有的裁量权和各
16、种权力资源如减免税赋、批租土地、给予特许经营等，在解决纠纷过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷之有效解决。再者，从纠纷解决的技术层面来说，法院不适合解决群体性、复合性纠纷。法院的程序特征决定了法院适合解决被进行“切片式”处理从而被“简单化”了社会关系，对于群体性、复合性纠纷如旧城改造中的房层拆迁、群体性的山林纠纷、宗族械斗等，法院穷于应对。这此纠纷的特点是成百上千甚至上万的社会关系纠缠在一起，仅仅就其中的一部分进行审裁，达不到解决纠纷的目的。细而言之，行政解决纠纷相对于司法解决纠纷至少有以下几点优势：(一)行政解决的迅捷与低成本。司法是一种高度程序化作业，当事人和国家必须为此支付昂贵的制度成本：高薪供养的法官，苛刻烦琐的仪式，一丝不苟的判决等。相对而言，行政官员的供养成本以及行政解决纠纷的制度成本都远远低于法院。英国著名行政法学家威廉韦德在论及英
