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1、.DBO 建设模式在污水处理厂项目中的运用云南省水务产业投资有限公司 刘旭军1国际土木工程师协会（FIDIC）在 2008 年秋天推出了 FIDIC设计、建造及运行项目合同条件（Conditions of Contract for Design, Build and Operate Projects）（俗称金皮书）。这本合同条件将一种新的项目管理模式“设计、建造及运营”（DBO）模式呈现在我们面前。在上世纪 80 年代初期，以传统模式承包国际工程项目占据了工程建设市场 80%以上，到了 90 年代，设计建造及 EPC交钥匙模式呈现逐步上升的趋势，到 2005 年，在美国设计建造模式所占比重已经
2、和传统模式平分秋色了，近年来已经超过了传统模式。 与此同时，另一种新模式DBO 模式正在通过实践逐渐走入我们的视野。美国、欧洲、中东以及我国天津、香港和澳门等地区，都开始在不同领域采用 DBO 模式，即对于政府投资或国际金融组织贷款的项目，由总承包商既做设计又做建造，并在建成后若干年内负责运营。由于具有“单一责任（single responsibility）”和“功能保证(function guarantee)”的特点，DBO 模式特别适合于污水处理厂这样的成套装置（Plant）的建设。针对我国污水处理厂建设的现状及 DBO 模式的特点，本文对 DBO 应用于污水处理厂建设阐述如下。 一、 我
3、国污水处理厂的建设传统模式及其局限性 我国污水处理厂建设基本采用传统的建设模式，即委托设计院完成项目的设计，通过招标分别选择土建、设备供货和设备安装承包商，由业主来协调各承包商的进度、质量等关系，污水处理厂的工艺调试由业主组织完成，对于某些规模大一点的项目，土建、设备安装又被分为若干个标段。这样的项目建设模式由很大的局限性，并对业主提出了很高的要求，业主需要有项目管理、工艺技术、施工管理等各方面的专业人员，而且管理必须到位，否则承包商之间非常容易相互推诿，对项目的进度和质量造成不利影响。 在项目建设的实践中，由于设计深度不够和设计与现场条件的契合不够，经常在施工中发生设计变更，使工程造价的控制
4、更加困难；此外，由于设计失误1 作者现任云南省水务产业投资有限公司总工程师，组织过数座城市污水处理厂和排水管网的建设，曾在世界银行驻中国代表处工作多年，目前仍被聘为世界银行咨询专家。 . . . 险没有在国内普遍推行，如有重大的设计失误，设计院除了退回设计费和接受主管部门的行政处罚外，无法对设计失误造成的损失承担责任。同样地，各个承包商也仅能依据合同对各自承担的任务负责，如果合同和技术条件定义不清晰，当污水处理厂在建设进度和质量上出现问题时，承包商通常会将责任推给其它承包商和业主，造成合同纠纷，使项目的执行受阻，进度、质量和造价均受到影响；反之，如对合同和技术条件作了清晰地定义，则又束缚了个承
5、包商根据其类似项目的经验完成其合同任务，且各任务之间的搭接必须完全按项目计划完成，如哪一个环节出现进度滞后或偏离技术标准，则承包商更有理由推诿，使业主面临合同执行风险。如此一来，业主承担了巨大的协调工作，并且面临项目失败的风险。 传统的建设模式存在的最大的局限性在于项目的质量保证，由于项目的质量保证义务和责任被分割给了设计院和不同的承包商，各责任方难于协调统一地对项目的总体质量负责。对于污水处理厂而言，检验项目质量的最终标准是污水处理厂建成后是否能平稳运行，出水是否达到排放标准。由于工艺调试由业主组织进行，设计、施工各方均可“旁观”，不对工艺调试的结果负责；针对这一缺陷，有的项目要求设备的供应
6、方或安装单位进行工艺调试，但事实上，设备的供应方或安装单位无法确保工艺调试成功，因为工艺是设计院确定的，设备的技术性能参数和电气自控系统的构架是设计院确定的，设备的供应方或安装单位可以保证设备是按设计院的技术性能要求提供并按国家技术规范安装，但由于工艺和系统是设计院确定的，他们无法确保整个装置通过工艺调试能达到设计要求。而对设计院而言，只要设计是按设计规范完成的，他不会对工艺调试的结果承担任何责任。 笔者作为业主组织过数座大中型污水处理厂的建设，对上述局限性有切身的体会。如业主的技术管理和项目管理能力较强，且经验丰富，则其控制局面的能力强一些，在设计院和承包商面前的话语权多，但同时业主也承担了
7、责任，需要对项目的总体质量负责；反之，如业主的技术管理和项目管理能力差，经验少，则较难控制项目建设，项目失败的风险也加大了。在以往的建设实践中，有经验的业主较为强势，协调各方按其项目计划和技术标准来完成项目建设，以非合同手段迫使设计院和承包商承担进度、质量风险，在项目结算时则极为被动，完全依赖于现行制度下的第三方和审计部门的审计。随着承包商的合同意识逐渐加强，这一做法越来越受到承包商的抵制，以致出现合同纠纷，严重影响了项目的进度、投资和质量。 上述局限性是现行污水处理厂建设中的设计、施工、运营三分离所必然导致的，在当前国家大力推行工程总承包的背景下，有必要对现行的建设模式进行思考，并探索有利于
8、保证项目建设质量、投资控制和工期保证的新的建设模式。二、 DBO 模式的特点和适用性 DBO 是设计(Design)-建造(Build)-运营(Operation)的简称，指的是承包商设计并建造一个公共设施或基础设施，并且负责运营该设施，满足在该设施使用期间公共部门的运作要求。承包商负责设施的维修保养以及更换在合同期内已经超过其使用期的资产，在该合同期满后，资产所有权移交回业主或公共部门。DBO 的特点可概括为“单一责任（ single responsibility）”和“功能保证(function guarantee)”。单一责任指 DBO 合同的承包商需承担设计、建造和运营的责任，对项目是
9、否达到预定的技术标准和进度要求负责，由于 DBO 中的 DB（设计-建造）部分是采用总价（Lump Sum）包干方式，他也须对项目的建造费用控制负责，并且通过运营的考验确保承包商将来向业主/公共机构移交一个符合运营要求的设施。这样一来，原来分散的项目建设责任由一个承包商承担，大大地减少了业主/公共机构的协调责任，降低了项目建设风险。功能保证是从 EPC合同中衍生来的合同责任，在 DBO 模式下，承包商必须确保整个装置/设施达到功能要求，并且将通过实际的运营来检验是否达到功能要求，这需要承包商在设计和建造时更加专注于在技术、运营方面的考量，有利于项目长期保持服务质量和运营效率，确保项目功能要求的
10、实现。 DBO 模式实现了经营主体、建设主体与投资主体分开，投资人会更加注重提高投资效率和效益，而建设主体和经营主体合一也提高了建设效率、确保了建设质量。此外，从污水设施的生命周期来看，设施的建造只需要短则数月、长则几年的时间，而后期运营却需要持续十几年甚至几十年，治理污染、净化水质的好与坏主要取决于污水处理厂的后期运营。采用 DBO 模式可以实现产权主体与运营主体的分离、投资与建设环节的分离，同时也有利于污染责任与治污责任的转移和分离，从而提高了建设和运营的效率，更有利于项目长期保持服务质量和运营效率。 由于 DBO 承包商不需承担投资责任，因此竞争产生的服务价格低；业主对其监管的核心在于准
11、入环节的承包商选择，不用进行过程的经济监管，因此监管十分简单。 作为一种国际通行的项目建设模式，DBO 是支撑污水处理服务专业化的典型模式，在国际污水处理领域有广泛应用。澳门污水处理项目就成功地采用了DBO 模式。澳门污水项目试运行期为 3 年以及两年建设期共 5 年合同。政府通过招标选择 DBO 的实施者，被选者需要具有丰富的技术能力、建设能力和运行能力，标的是建设的投资和运营的费用。 2007 年 12 月 9 日，得利满（Degremont）与阿联酋棕榈岛水务公司签订了总价值达 8 亿美元的 DBO 合同。这是得利满历史上获得的最大金额合同。 该合同将为阿联酋迪拜的朱美拉（Jumeira
12、h）高尔夫球庄园房地产开发项目设计、建造和运营一个污水处理及回用工程，并提供为期 10 年的运行服务。同时合同还包括安装、运行一个横跨近 40 公里的水网系统，用于连接污水、分配出水。项目由棕榈岛水务公司进行开发，并由澳大利亚麦格理银行（MacQuarie Bank）进行资金援助及项目执行监督。 2008 年 1 月 30 日，中国内地第一家实行 DBO 模式招标的项目天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂项目开工建设。项目建设内容包括建设日处理 10万吨污水处理厂 1 座，日生产 5 万吨中水厂 1 座以及厂外配套管网 52 公里和泵站 7 座，工程总投资 3.61 亿元，资金来源于世界银行贷款。
13、 三、 采用 DBO 建设模式须注意的几个问题 由于 DBO 模式在国内鲜有运用，结合笔者在世界银行工作期间指导世行的客户完成的 DBO 项目招标的经验，对采用 DBO 模式完成项目建设须注意的几个问题阐述如下： 1如何确定对投标人的最低资格条件 如前所述，对业主或公共机构而言，DBO 模式成功的关键在于选择一个具备设计、建造和运营能力的承包商。与国际上对投标人强调类似业绩和经验（Similar experience）不同，中国对设计、施工和运营有严格的资质管理规定，要求承包商具备住建部（原建设部）和环保部颁发的资质证书，因此，对投标人的最低资格条件主要围绕其与招标项目相适应的设计、施工和运营
14、资质。针对污水处理厂，一般要求具有以下资质：住建部颁发的市政工程设计甲级资质和市政工程施工总承包二级以上资质（视污水处理厂处理规模不同）以及环保部颁发的环境污染治理设施（废水）运营甲级资质。由于国内的设计、施工、运营企业分工明确，大多数仅办理了其主营业务的资质，尽管推行工程总承包多年，但同时具备着这三个资质的潜在投标人不多，因此，必须接受联营体（Joint Venture）投标。为确保承包商的合同履行能力，笔者建议要求联营体的牵头人必须具有环境污染治理设施（废水）运营资质和类似的污水处理厂 BOT 项目业绩。检验考核建造质量的最直接和有效的手段就是运营，为确保设施按规定的运营技术标准平稳运营，并最大限度地降低运营成本，运营方即传统模式下的建设方或公共机构会追溯到项目的设计和建造，对其进行严格的技术审核和验收，因此联营体牵头人应该具有运营资质，这对于项目建造全局的把控是很必要的；此外，尽管 DBO 模式不要求承包商投资于项目，从 DBO 的合同内容看，BOT 项目的业绩最契合，因此要求联营体牵头人具有 BOT 污水处理项目的业绩。
