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1、1 鞍山市公务员公共管理核心课程培训大纲 内部培训使用材料 2 要目 现代公共管理理论导论政治管理理论与实务计划管理理论与实务资源管理理论与实务绩效管理理论与实务 3 1 导论 公共管理的基本要素公共管理的概念及范式公共管理在中国的兴起 4 1 1公共管理的基本要素 Who 谁来管理 What 管什么 Why 为什么管 How 怎样管 5 Who 谁来管理 公共管理者 人 公务员 公共事业举办者 公共事业工作人员等 政务性管理人员 上级考核选派 决策型高级管理人员业务性管理人员 招聘考试等途径任用 执行型专业管理人员公共管理者 机构政府机构非政府公共机构非营利组织 6 交通局长的一天 6 10
2、从关于项目决策的激烈辩论中惊醒7 20上班驱车在公路上 一路观察着街面交通的情况8 00走下电梯 进入局信息中心 公告板显示着全市交通最新情况8 30在办公桌旁 与行政助理检查优先事项和一天的工作安排8 50参加第一个会议 他多听少说最后作总结 并被即刻打印下发10 00接受记者采访和接受居民电话 其要点由办公秘书纪录备案10 40参加第二个会议 他很快发现自己要在一个工程项目上为他领导的两个部门作决断 这里存在着战略的 预算的和文化上的冲突 12 00在机关食堂吃午餐 并用筷子搭在碗上与路政处长谈路桥问题走出食堂后 掌上电脑提醒他下午2点在市政大厅有个会见 要注意礼仪 他意识到管理城市交通的
3、政府活动有时好像是处理外交问题 15 00礼仪活动结束回到办公室 他查阅掌上电脑信息并记录下来 15 20他会见公交公司总经理 商讨市民对公共交通方面的意见 16 50与高级助手一起审阅关于明天下午向市人大调研组汇报的提纲17 30回家与妻子和7岁的孩子共进晚餐19 30参加居民社区交通安全治理的一个会议 由局办公室主任陪同23 00回家睡觉 7 作为个人的公共管理者 根据瑞典1981年颁布的 公共管理教程的指导与标准 规定 公共管理者应具有以下技能 在有组织的环境中表现领导素质的技能 解决复杂问题的技能 其中包括在相互竞争的集团间分配和管理资源的技能 使项目 组织和系统规范化的技能 分析研究
4、及实行组织的 管理与改善措施的技能 进行研究和项目评估的技能 口头和文字表达技能 一般而言 公共管理者应具备的素质政治素质 道德素质 心理素质 掌握相当的基础知识和应用知识具有管理所需的计划 组织 领导和控制的能力 8 作为机构的公共管理者 9 What 管什么 1 经济管理宏观调控短期市场价格稳定与有序竞争长期经济快速增长与充分就业国有资产增值与保值公共规制反垄断和促进有效竞争干预公共产品和准公共产品价格控制投资规模 收益与方向 公共安全等社会性规制社会管理社会保障 失业 养老 病残 伤害 灾害 孤儿 资源与环境控制土地和自然资源管理环境控制政治管理国家与政府制度公检法与社会秩序对外国际关系
5、 10 What 管什么 2 国家发展战略公共政策与决策法律和行政程序公共部门人力资源 公职人员公共财政 公共预算 政府采购等 国土和其他公共资源 自然环境和人工环境公共项目公共信息各项公共事业政府绩效 11 Why 为什么管 市场失灵不完全竞争 市场不能保证完全竞争 外部非经济性 市场交易中对第三方产生的伤害公共产品 搭便车 现象经济稳定 市场自发波动使社会总供求失调垄断弊端 社会福利损失内部非经济性 市场交易中不属于交易内容的成本不完全信息 不完善的广告 商品说明 市场预测等动态比较利益 最优发展路径政府失灵外生性失灵 不完全信息决策内生性失灵 非公共利益行为体制性失灵 投票悖论 组织间关
6、系 时滞 12 How 怎样管 三个角色 人际 信息 决策 角色是管理者行为的一组期望值 例如 导演 主教 系主任 足球教练 首相 总经理 局处长 台长乐队 教区 学校 足球队 政府 公共事业部门 局处 电视台两类知识背景过程 13 公共管理者的角色关系 14 公共管理者的知识 需要知道什么 背景政治和法律的制度与过程组织关系价值观与道德理念 民俗过程公共政策制定与实施的过程传统管理五职能 计划 决策 组织 领导 控制 15 案例 案例1 发展与改革委员会案例2 交通局长 16 发展与改革委员会 职责 拟订并实施国民经济和社会发展战略 中长期规划和年度计划宏观经济预测 预警 国家经济安全 宏观
7、调控政策参与制定财政货币政策 拟订实施产业政策和价格政策研究经济体制改革和对外开放重大问题提出全社会固定资产投资总规模 规划重大项目和生产力布局重要产业发展战略和规划 农业和农村发展 农村专项规划政策区域经济和城镇化发展 西部大开发战略规划国内外市场状况 进出口管理 重要商品总量平衡和宏观调控人口和计划生育 科学技术 教育 文化 卫生等社会事业可持续发展战略 资源节约综合利用规划 生态建设规划多种所有制经济状况 优化所有制结构和企业组织结构建议提出促进就业 调整收入分配 完善社会保障的政策国民经济经济体制改革 对外开放的行政法规和规章管理国家粮食局 国家烟草专卖局 17 发展与改革委员会 机构
8、 办公厅政策研究室发展规划司国民经济综合司经济运行局经济体制综合改革司固定资产投资司产业政策司国外资金利用司地区经济司农村经济司能源局交通运输司 工业司高技术产业司中小企业司环境和资源综合利用司社会发展司经济贸易司财政金融司价格司价格监督检查司就业和收入分配司法规司外事司人事司 18 交通局长 19 1 2公共管理的概念及范式 公共事务的内涵和特性公共权力的内涵和作用公共管理的概念公共管理学的范式与内涵公共管理学的研究对象 20 公共事务的内涵和特性 公共的 内涵 事务 的内涵公共事务的内涵与特性公益性非营利性规模性政治性责任性 表1 1社会产品性质的四种组合 表1 2社会事务性质的四种组合
9、21 公共权力的内涵和作用 权力的内涵公共权力的内涵理想的公共权力内涵现实的公共权力内涵公共权力的 公共性 程度的发展公共权力的作用维持社会生活秩序的稳定克服社会内部的各种矛盾与冲突引导社会秩序向某一定方向发展 22 公共管理的概念 公共管理概念的来源Administration 为 服务 控制或统治Management 意为用手控制PublicAdministration 为 服务Publicmanagement 控制或 获得结果 manager 经理人员administrator 行政官员或行政人员与公共行政的区别什么是公共管理 23 什么是公共管理 是社会公共组织以及其他组织推进社会整体
10、发展 增进社会共同利益的实现 通过制度创新和手段创新对公共事务进行调解和控制的社会活动 为社会提供公共产品的管理活动 24 公共管理学的范式与内涵 公共行政学范式科层制理论政治 行政两分法重视过程研究政策科学和政策分析研究范式决策研究重视定量分析 新公共管理 范式 25 公共管理思想源流 初期 公共行政学派 20世纪20 30年代到60年代 中期 新公共行政学派和政策分析或政策科学学派 20世纪50年代起至今 行政之研究 威尔逊 公共行政学研究导论 怀特 公共行政原理 威洛比 拉斯韦尔的政策科学 重视执行研究 重视决策研究 德布洛姆的 政策分析 德洛尔的政策三部曲 26 公共管理范式的出现 7
11、0年代 P 途径 thepolicyapproach 政策途径重视政策分析的定量方法重视项目管理重视政治执行官与资深管理者的对话B 途径 thebusinessapproach 商业途径重视组织结构与过程关心发展经验理论 重视战略与组织管理重视职业化公共管理者行为建设公共管理范式新在何处 27 公共管理范式新在何处 拒斥公共行政学和执行研究一种乐观的规范研究领域以顶层管理者的战略决策为重点通过案例研究来发展知识为管理者研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗 28 公共管理学的研究对象 什么是公共管理学 公共管理学的研究对象和学科特征公共管理学的研究方法 29 什么是公共管理学 三种不同的认识等同
12、于公共行政学是公共行政学的一个分支不同于传统公共行政学和政策分析的新途径新范式或新的科学框架是研究公共部门如何提供公共产品的管理学 30 公共管理学的研究对象和学科特征 主体对象 包括所有公共部门研究方法 广泛运用经济学管理学理论研究焦点转换 由过程研究转为项目 结果与绩效研究重视战略管理重视政治环境 项目执行 绩效评估 公共责任制 公共管理伦理等研究 31 公共管理学的研究方法 经济学途径公共选择理论和新公共政治理论途径新制度主义或新制度学派的公共政策研究途径 32 1 3公共管理在中国的兴起 全能政府政企不分权力过于集中平均主义的社会平衡机制双轨制政府三只眼政府 增长产值 收入保障 利润放
13、权政企分离 简政放权存量政府公共管理政府培育市场 弥补市场全额提供公共产品 33 2 政治管理 政治策略与管理策略政府间关系和组织间关系管理职责和伦理 34 2 1政治策略与管理策略 政治与管理的关系政策活动中的行政管理政治权力场中的行政管理政治权能 35 政治与管理的关系 两个决策故事人大与政府掰了4个多月的手腕项目选址的争论政治策略与管理策略的互动政治策略管理策略 36 图2 1政治策略与管理策略的互动 37 政策活动中的行政管理 政策的制定政策制定的依据政策制定的科学程序政策的执行规章制度行政裁决法律实施项目运作 38 政治权力场中的行政管理 公共管理的政治权力场公共行政管理与法律的关系
14、一般公共管理者与政治官员的关系公共管理者与公众的关系公共管理者关联机构的关系公共管理者与媒体的关系 39 图2 2公共管理的政治权力场 公共管理者的政治权力场 40 图2 3政策偏移空间 X 41 政治权能 政治权能的涵义 指公共权力具有动员社会资源 产生政治成本和讲求政治策略的三种政治本能或功能 政治资源外部支持专业化领导能力 政治成本直接成本间接成本政治策略合作竞争冲突 42 2 2政府间关系和组织间关系 政府间关系组织间关系走向无间隔的政府 43 政府间关系 什么是政府间关系 中西政府间关系的比较中国市管县体制 城乡关系 44 什么是政府间关系 中央和地方的关系中央与特殊地方关系地方与地
15、方间的关系 45 中西政府间关系的比较 西方发达国家政府间关系的模式西方发达国家政府间关系的改革趋向中国政府间关系的现状与改革 46 西方发达国家政府间关系的模式 拉焦尔模式赖特模式罗斯构想松村岐夫模式罗茨模式 47 图2 4赖特的政府间关系模式 48 西方发达国家政府间关系的改革趋向 等级制弱化 碎片化分权倾向加强合作 49 中国政府间关系的现状与改革 政府间关系等级制结构的变化准层级的压缩中心城市对等级制的冲击地方分权的改革横向联系的扩展 50 中国市管县体制 城乡关系 市管县体制的实践市管县体制的影响市管县体制的变化方向 51 组织间关系 公共组织及其关系组织间关系的类型拨款特许承包合伙
16、志愿服务私有化其他 票证 谈判 合作管理 委托代理 管制 游说 52 走向无间隔的政府 基本涵义电子政务无间隔基础设施创建无间隔政府的措施拆除组织间壁垒的新机制无间隔的基础设施责任制的灵活性 53 2 3管理职责和伦理 管理职责的理念内部与外部控制公共管理伦理 54 管理职责的理念 回应 政策要求的迅速反应公正 听证会效应灵活性 公共管理的 市场细分 诚实 告知真相和没有欺骗负责 承担责任能力 机构能力和工作人员能力 55 内部与外部控制 司法机构调查官机构领导举报者法规 公民参与职业规范代表机构公共利益 56 公共管理伦理 公共伦理分析方法契约主义利益相关者分析法义务论理分析的过程 57 3 计划管理 计划决策组织领导执行与评估 58 3 1计划 目标和计划概述计划的类型和模型预测公共部门制订计划的问题战略计划的制定过程 59 目标和计划概述 目标是个体 群体和整个组织期望的产出 以政策的形式出现计划未来性行动性管理职能性 60 图3 1公共政策的理想结构 目标目的行动方案 规划 61 计划的类型和模型 理性计划城市和地区计划综合性计划 城市规划地区计划 土地利用计划应急计划应付意外
