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1、从问题信托公司的处置看我国信托业发展的障碍及建议 摘要：近年来信托整顿折射出信托业在其不同发展阶段面临的诸多问题，不仅包括处置过程本身的障碍，还包括信托自身经营和外部环境的障碍。本文对这些问题深入分析，结合当前经济金融形势，依据全局性的观点，从法制建设、监管协调、基础设施、风险处置、经营模式以及战略联盟等方面对信托业的可持续发展提出建议。 关键词：信托；风险处置；障碍 一、当前问题信托公司处置面临的主要问题 出于维护金融稳定的目的，近年来我国对多家问题金融机构进行了全面的清理和整顿。其中，高风险信托公司处置的力度也在进一步加大，并从以往的行政性行业整顿模式逐步过渡到对市场化退出模式的探索，但处
2、置过程中遇到的一些现实障碍也给该项工作的推进带来较大难度。 1.金融机构风险处置在法理层面存在一些模糊的地方。从当前信托公司风险处置的实际来看，这方面的矛盾十分突出。在风险处置的初期，金融机构退出过程中经常会涉及到停业整顿、行政撤销与破产清算的界定问题，但理论上的模糊往往是许多信托公司在停业整顿初期工作推进缓慢的主要原因之一。 在风险处置过程中，由于金融机构行业管理与现有司法体系在出发点和宗旨方面不完全一致，导致在资产保全、执行程序、保障手段、退出模式等方面出现冲突，使许多预定的计划执行起来举步维艰。 进入后期破产程序时，由于当前我国还没有专门针对金融机构的破产立法，信托公司又面临着按一般企业
3、破产程序进行着第二次资产清算和处置的问题。这些问题反映了金融机构退出在法理上和立法程序上的不足，公司法、信托法、证券法、商业银行法、中国人民银行、银行业监督管理法、企业破产法以及金融机构撤销条例等法律法规在适用范围、适用条件等方面的规定还有待进一步理顺和衔接。1 2.信托公司市场退出过程中面临着操作层面上的不确定性。具体表现为： (1)资产保全工作难度较高。由于全国各地的法院都有权查封执行停业整顿的信托公司的资产，影响了保全和追收资产工作。停业整顿公司的决策主体不明确，在保全资产、履行董事会权利等方面并不明朗，依法保全资产难度较大。 (2)案件胜诉后执行不力。以问题信托公司为原告的案件胜诉后存
4、在着执行不利的情形，部分被执行人经营状况不善，已无财产可供执行；部分被执行人虽有财产但存在多头债务，有些被执行人的财产已因其他案件被法院先期查封；部分被执行人涉及到政府部门，法院已裁定中止执行；个人和企业赖账，公司胜诉后得不到执行。 (3)主张债权的效力不足。一是问题信托公司长期不追收贷款，贷款基本上已超过诉讼时效，丧失了请求法院强制债务人偿还债务的权力。同时，在第一债务人无法偿还债务的情况下，又无法与担保人即第二债务人联系，因而通过追收担保物以保全资产工作处于进退两难状态。二是贷款抵押手续不完善。有的贷款以房产或汽车等其他资产做抵押，但没有办理他项权利登记手续和接管抵押物，造成抵押物悬空。三
5、是诉讼证据难以查找。在应诉案件中，能查找到的材料很有限，特别是一些特种金融债券、国债纠纷及各公司外省分支机构的案件，对出庭应诉造成很大的困难。 3.配套机制的缺失阻碍了问题信托公司的市场化退出进程。 (1)金融机构市场化退出缺乏应有的风险补偿机制。从近几年我国金融机构市场退出的实践看，国家实际上承担了对银行存款的保险责任，其实质等于国家向危机金融机构提供了隐性无限的担保。存款保险制度的建立将为这种隐性无限担保划上句号，目前，保险保障基金和证券投资者保护基金已经启动，而作为银行类金融机构市场化退出过程中风险补偿机制的存款保险制度尚未建立起来。 (2)金融机构市场退出中的债务清偿制度有待改进。金融
6、机构撤销条例规定了机构撤消的宣布、清算、组织清偿等问题，但没有解决如何保证债务清偿这一关键性问题；条例规定了个人债权优先偿付，但对个人债权不够偿付时如何解决没有明确规定，对于机构的债权也没有明确的说法。同时，在处置金融风险的实践中，往往动用公共资金对个人债务实行全额兑付，虽然维护了社会稳定，但也容易引起道德风险和逆向选择行为。 (3)金融机构破产管理人的监督约束制度尚未建立。没有规范金融机构破产管理人的选任程序，缺乏必要的监督，这必然使破产清算工作的公正性受到挑战；破产管理人在执行资产处置过程中同样缺乏有效的监督，这样容易导致资产处置权利的膨胀与滥用，使债权人的合法权益遭受损失。 二、从风险处
7、置折射出信托业不同发展阶段面临的主要障碍 从风险管理的角度看，信托风险处置属于事后处理阶段。但问题信托公司在停业整顿、行政清算、撤销关闭以及破产退出过程中折射出许多问题，不仅反映了金融机构风险处置过程中面临的障碍，同时也暴露出信托业在不同发展阶段存在的内部和外部障碍，必须在日后信托业的发展中重点关注和着力解决。 1.市场定位一直是一个较为突出的问题。按照国际惯例，信托业的本意为“受人之托、代人理财”，具有财产管理、资金融通、投资理财和社会公益等综合功能。对于专业的信托公司而言，信托业务应该是其主业，但在国家经济高速发展和快速转型的过程中，一些信托公司在战略定位和发展手段方面存在重大错位，出现关
8、注短期盈利目标的投机性行为。从信托业的业务范围一度出现无序发展的态势，一些信托公司主营业务是房地、股权投资、违规经营的存贷款以及证券买卖等，严重偏离信托投资的主业，隐藏着较大的经营风险。 2.治理结构方面存在严重缺陷。在问题信托公司的处置过程中，可以追溯到最初风险源的多种表现形式：成立之初就普遍存在出资不到位、变相抽逃出资等问题；董事会、监事会形同虚设，管理层缺乏相应监督形成内部人控制；机构设置较为混乱，没有独立的信托部门，自有财产和信托财产同属一个部门管理和运作，资金和账簿未按规定分别设立和管理；缺乏制约的管理层成为事实上的公司所有者，一些信托公司经常被作为主要股东的融资平台；内部出现误操作
9、或风险事故，没有严格的信息披露制度遵照执行；频繁突破信托业的基本法律法规框架违规经营；问题机构有意识地人为割裂公司资产、负债之间的关系等。这些问题都对日后的重整和处置增添了许多难以逾越的困难。 3.信托机构整体风险控制能力不足。在信托风险处置过程中发现，信托项目运作存在严重的信息不对称，违背委托人意愿单方面改变信托合同中有关条款约定的资金用途和运用方式的现象时有发生。同时，多年来信托业对于违规操作与产品创新之间一直存在着模糊界线，一些本来为了扩大资金来源而创造出来的各种非法吸收资金业务成了一部分人敛财的工具。在信托风险处置过程中，有的公司先后创造了几十种债务凭证，其凭证表面记载的要素脱离实际情
10、况，基本属于非法业务。 4.法律制度缺乏使信托业的发展产生偏差和软约束。信托公司1979年已经发展成立，但直到2001年才陆续建立信托业的法规监管框架。目前信托业主要依托于“一法两规”，即中华人民共和国信托法、信托投资公司管理办法和信托投资公司资金信托管理暂行办法。这分别代表着三个层次，即信托基本法、行业管理法及业务管理法。其中，作为基本法的中华人民共和国信托法只对信托的准入条件、信托财产的界定、信托当事人等内容进行了原则性规定，对信托交易、风险控制、信托税收、会计制度、行业规模等还缺乏相关的具体规定。而且以前许多法律法规没有对信托制度的特殊性加以考虑和规定，一些突出的问题如受托资产法律关系界
11、定、投资主体的法律限制、商事信托和民事信托的确认、信托关系在资产证券化中的应用等，都要求有更为清晰的司法解释以及更为专业和完善的法律法规出台。 5.频繁的行业整顿仍不能解决监管不足的问题。信托业整顿力度之大在别的金融领域是没有的，频繁的整顿除了暴露出信托业自身存在较多问题，同时也反映了外部监管和风险约束缺乏长效机制。首先，监管方面难以制定事前的预防和监测措施，当问题积累到一定程度时才采取较大动作予以治理。在最近几年的信托整顿中不难发现，大量违规业务实际已存续了相当长的时间，但却一直没有得到有效的控制和制止。其次，当风险积累到一定程度再去消除和化解将付出较高的处置成本，对信托业的长远发展也会产生
12、较大的负面影响。如1988年开始的第三次信托整顿，信托公司从745家一下缩减到339家，对信托业以至整个金融体系都造成了较大的冲击。2再次，与银行、保险、证券相比，我国信托业缺乏专业的监管机构，目前由银监会的内设机构监管，对于交叉性业务领域，或一些证券、银行、信托等金融机构共同竞争的领域，各监管机构之间缺乏有效协调。最后，由于信托业本身业务范围广，存在着大量的表外业务，面对的又是大量非合格投资者等特点，虽然监管部门不时推出各项管理规定，但监管当局难以做到真正的风险防范。 6.竞争压力加剧使信托业生存环境恶化。其一，金融业综合经营步伐的加快使信托公司原先具有的渠道多样化、领域多样化优势被弱化。当
13、前不断推出的多种服务，如银行业理财、证券业集合理财、保险业投资连结险、基金业证券投资基金、货币市场基金等理财产品从本质上看都是资金信托产品。其二，信托产品交易市场影响力有限，公众认知程度不足，产品流动性差，影响了信托产品的创新、升级。其三，信托业务受到政策歧视较多，使之在与其他金融机构的竞争中处于不利地位，如不得突破200份合同限制、不得设立分支机构等。其他金融机构在信息、网络、服务和融资等方面具有的优势对当前信托业的生存和发展提出了实质性的挑战。 三、促进我国信托业健康发展的对策建议 综上所述，信托业在多年的曲折发展中，出现了不少问题，主要集中在信托业发展中出现的“错位”和与政策的“偏离”。
14、就信托的本质而言，其以信托服务方式进行财产管理的专业理财功能并没有争议，关键是这种基本功能是否有效发挥出来。我国目前各种资产管理的需求非常旺盛，不难判断，信托作为一种财富管理和传承的制度，应用和发展的空间仍非常广阔，信托业务将是今后一个时期各金融机构共同竞争的一个重要业务领域。 1.完善基础法律法规体系。要构建一个完整的信托法规体系，信托法是其中最为基础的环节，它决定了信托公司信托理财专营权的落实，同时能够发挥承上启下的作用，是其他行业法规的前提。自2001年颁布信托法以来，我国经济金融环境发生了较为显著的变化，当前这一法律应适应新形势，对信托公募与私募性质的确认，资金、财产、权利信托的类型，
15、信托财产的转让，信托公示效力等突出问题予以明确；制订信托业务的判别标准，规定信托机构的业务范围，信托财产类型、信托业务文件、监管机关及其监管原则等内容；对于信托业务中的一些具体操作问题，可通过行业法规的形势及时调整，但必须注重法律法规的系统性和延续性，不至于因过度调整对现有信托业务造成重大冲击。 2.加强金融业综合经营趋势下的信托监管协调。当前，金融业综合经营的趋势不断加强，银行、证券、信托等机构分别从事受托理财业务并予以相应的制度安排。以证监会为例，在取消了2003年前有关受托投资管理文件的基础上，发布了新的客户资产管理业务试行办法，新的办法内容在许多方面出现了与信托公司的资金信托管理办法内容相似、接近的地方。对于不同金融机构从事相近业务，在监管方面应如何取得一致以维持市场竞争的公平性问题，以及如何避免出现把资金分别委托给信托公司和证券公司从事相同证券交易却遇到不同的政策制度约束，是当前不容回避的现实问题。信托业应按照激励相容、效率和竞争的监管原则，改进监管和协调监管。具体措施是：建立符合信托业务规律和法律特征的监管标准；改变以往完全按照业务规模收取监管费用的办法；在信托业内部进一步细分和分类监管；在交叉性或同类金融业务的监管中应参考借鉴别的部门的监管依据等。 3.完善信托业风险评价与管理体系等基础设施。目前我国信托产品风险主要体现在受托人的道德风险、风险传染、
