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1、-事业单位分类改革的法律对策景朝阳. 山西财经大学 副教授 目 次 一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求 二、以往中国事业单位的分类 三、分类规范事业单位的制度选择 一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求 中共中央关于制定“十一五”规划的建议中提出：要对事业单位进行分类改革，“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。”1 世界银行课题组针对中国事业单位的研究
2、报告中也明确指出，中国的事业单位应该分类规范。“事业单位改革从一开始就特别强调分类，这反映出政府对事业单位的多样性和复杂性有清楚的认识，并且强调这些多样性和复杂性对确定政府自身的角色有重要意义”。2 对事业单位进行科学合理的分类，是正确规范事业单位这类主体的基本要求。而从法律技术上对事业单位进行分类，则更有利于这种分类的科学和规范。 那么，事业单位分类改革具体应该如何操作呢？为了准确把握中国事业单位这一类法律主体，深入研究事业单位的法律问题，有必要从类型上对现行事业单位分类状况进行考察。对事业单位进行条分缕析的类型考察，既在理论研究上有重要意义，而且也是实务上对事业单位进行分类改革的关键环节。
3、可以说，事业单位的法律技术层面的分类规范，是中国事业单位改革的核心任务之一。 在计划经济时代，事业单位可以说是一个概念清晰、同质性很高的组织类别。而在改革开放以后，中国的事业单位出现了分化趋势，不同类别的事业单位具有各自不同的法律特点。3 过去我们一直按照行业标准、经费来源标准以及职能标准对事业单位进行分类，但是随着社会经济的发展和客观条件的变化，这些分类标准已不具有成为下一步事业单位改革指导性准绳的意义了。这些传统的分类方法难以将政府在不同性质的服务中所承担的角色区分开来，也不考虑不同部门的多样性。而按照法学的方法对事业单位进行分类，则对于中国事业单位走向规范，将起到重要的作用。从法学视角对
4、中国事业单位的分类结论是：中国目前存在的事业单位法人组织，包括享有公共管理权力的法人、承担社会性职能的非营利法人、营利性企业法人几种类型。这样的分类方法可以作为事业单位法人制度改革的一个考量基点，4 这其中，承担社会性职能的非营利法人是事业单位的主体，也是最值得学界研究关注和国家重视的社会组织类型。 二、以往中国事业单位的分类 （一）按照行业标准对事业单位进行分类 一个很有意思的事实是：传统的事业单位是根据行业形成的组织类型,来判断一个社会组织是否为事业单位。曾几何时，如果某一行业属于非物质生产领域，那么该行业的单位就是事业单位。比如1963年的国务院关于编制管理的暂行办法（草案）是这样定义事
5、业单位的：“事业单位为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。事业单位从事的业务大部分从属于某个行业，各行业都有各自特点、运行规律和制度差异。根据国民经济行业分类的标准，将事业单位分为教育、科研设计、医疗卫生、体育、文化艺术、新闻出版广播电视、农林水、城市公用、交通、社会福利、机关附属、社会中介等12大类，100多个小类。笔者认为，不能理解为凡是从事这些行业的主体就是事业单位。只有国家举办的，占用事业单位编制的机构才构成事业单位。 这种分类模式在计划经济时代公共服务提供主体一元化的背景下是有道理的。然而在改革开放以后，原来事业单位
6、所属的科学研究、教育、文化、卫生等领域内都出现了多元主体举办、营利与非营利并举的格局。因而，仅仅以行业标准对事业单位进行分类甚至直接定义就显得失之于简单化和形式化了，而且与目前的情形大相径庭。现行的做法，适应社会的需求，已经允许大量的企业进入教育、科研、文化、卫生等领域，为社会提供相应的服务。5 传统上以行业标准认定事业单位并基于此进行分类的方法存在很多弊端，不适应社会主义市场经济体制对事业单位发展的要求。一是不能够清晰表达事业单位的法律特征。对事业单位的分类应有助于揭示各类事业单位的特征，以便于分别对其采用不同的法律规制方法。而行业分类法不但常常起不到这些作用，甚至还掩盖了事业单位职能和特征
7、的差异。原因在于：行业分类法是计划经济的产物，它对事业单位类别的划分，有的比较笼统，有的比较模糊，不能说明同是事业单位为什么有的使用财政拨款、有的则实行自收自支或企业化管理；也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能，有的则承担发展社会事业或开发经营的职能。这个弊端决定了行业分类法不适应机构编制日常管理的需要。 二是不能体现事业单位的固有法律性质。社会主义市场经济体制确立以来，中国的事业单位发生了很大变化。事业单位在财务管理、人员编制等方面都进行了改革。如果再按照传统的行业分类方法，很难揭示这些事业单位的法律性质。以文化艺术行业为例，既有完全按照企业化方式运作、可以视为商主体的各类影视剧
8、院、俱乐部机构；又有通过向社会提供服务，取得部分或全部经费补偿的文艺演出团体等机构；也有公共性较强可以视为公益法人的图书馆、博物馆等机构；还有担负文化普及任务的群众艺术馆、文化馆等机构。这些单位在经费管理形式、行为方式上有很大差异，但是行业分类法却将它们都归入文化艺术类事业单位，没有完全揭示出这类事业单位的特殊属性。总之，简单地以行业来决定是否为事业单位以及基于此标准的分类模式，不利于对其进行科学合理的法律规制。 三是以行业标准对事业单位进行分类不周延。应该看到，除了传统的科、教、文、卫等行业以外，现实存在的事业单位的范围要广泛得多。6 还有一类比较特殊的事业单位，比如山西引黄工程管理局、三峡
9、工程管理局，这些机构也被赋予事业单位的属性，而这些机构并不属于传统典型的事业单位，是行业分类所不能囊括的。总之，按行业标准对事业单位进行分类并不科学，当然也不宜作为未来事业单位法人分类改革的尺度。 （二）按照经费来源标准对中国事业单位的分类 中国的事业单位曾长时期内实行统收统支的财务管理制度。改革开放之后，事业单位的经费来源发生了变化：对于没有稳定的经常性业务收入或收入较少的事业单位，实行全额拨款；对于有一定数量的稳定的经常性业务收入，但还不足以解决本单位经常性支出的，需要财政补助的事业单位，实行差额拨款；对于有稳定的经常性收入，可以解决本单位的经常性支出，但尚未具备实行企业化管理条件的事业单
10、位，实行自收自支。 1993年国务院事业单位工作人员工资制度改革方案7 第2条规定：“根据事业单位特点和经费来源的不同,对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位,实行不同的管理办法。”把事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型。 8 1996年10月年国务院批准公布了事业单位财务规则，其中规定“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的管理办法。定额或者定项补助根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策或财力可能确定，定额或者定项补助可以为零。”这其实并没有改变政府与事业单位的财政关系：全额补助等于全额拨款，定额或者定项补助等于
11、差额拨款，定额或者定项补助为零的则等于自收自支。其中，自收自支事业单位当中的一部分，可以实行企业化管理，其经营管理制度按照企业有关制度执行。在一些地方还有所谓以“政策性收费”实现自收自支的事业单位。 事业单位按经费来源进行分类，其特点是形式简单清晰，管理方式简便易行，便于与财政、人事、社会保障等部门相互协调。这种分类方式，是目前我们在机构编制日常管理活动中，运用得最多、最广的一种，对于加强机构编制与人员管理、控制财政经费增长、促进事业发展等方面具有重要的作用。 然而，基于经费来源的标准的分类方法也不具有法学上的意义。我们可以深入分析：国家为什么要对一些机构实行全额拨款？为什么要对一些机构实行差
12、额拨款？为什么要让一些机构自收自支？标准仅仅在于该机构的运营或收费能力么？倘如此，不就是不考虑公共利益要素，一味以经济指标为基准了吗？而以经济指标作为划分标准的话，这其实已经是衡量企业的标准了。因此，按照经费来源对事业单位进行分类存在着不足，一是分类不够科学，二是划分拨款形式的合理性、科学性不足。从这种分类中我们也可以看出，源于计划经济时代的事业单位制度在市场经济条件下面临着制度尴尬。 设想，如果补助为零而要维持机构的生存，那么只有两种方法：要么靠政府给政策或者权力获取缺乏正当性的收入，要么完全按照企业化方式运营。如果属于前者，则明显违背公共权力不得被商业利用的法理，造成事实上的公开寻租，堂而
13、皇之地“开展经营行为”，小单位、小部门的人大发其财9 ；如果属于后者，那么为什么不就是企业呢？为什么要披上“事业单位”的外衣呢？这样，此类机构在税法、反不正当竞争法的适用上都处于说不清的浑浊状态，在制度的空隙中寻找盈利的空间。可以想见：这样的事业单位制度安排，难以发挥事业单位对社会的应有贡献。 （三）按照职能标准对中国事业单位的分类 “从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”10 但是，按照行业的分类方法或者按照拨款形式的分类方法都不
14、能对事业单位进行准确的界定和分类。20世纪90年代以后，理论界和实务界开始探讨从职能角度对事业单位进行分类。笔者认为，从事业单位的职能角度对其进行分类，是走向事业单位制度法律技术化的一个表现。而且，“从总的趋势看，依据事业单位职能进行分类得到多数人的赞同”。11 20世纪90年代初，中央机构编制管理部门按照社会功能对事业单位进行过分类：一是公益性、福利性事业单位（占70），二是生产经营性或开发性事业单位（占25），三是其它类事业单位（含行政延伸性、机关附属性）事业单位。12 但是这种分类的依据仅仅是服务对象，尚未体系化地建立以职能为基础的事业单位分类框架。 90年代后期，按照职能对事业单位进行
15、分类的研究逐步深入，并且局部地反映在中央和地方的一些相关事业单位规范性文件中。如西宁市基本按职能对事业单位进行分类：行政管理型、社会公益型、公益兼经营型、机关后勤服务型五类。浙江省实施事业单位分类改革，将其分为四类：监督管理类、社会公益类、生产经营类和中介服务类。 2001年，中央编制办公室专门组织了“事业单位分类改革和分类管理调研组”，设计出新的分类体系：一类是承担政府行政行为或为政府行政行为提供保障事务职能的单位（可称为行政保障类）；二类为承担国家交办的发展公益事业或准公益事业、基础性任务，面向社会提供服务的单位（可称为公益类）；三类为从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的
16、单位（可称为经营类）。中央编办的张雅林博士提出，根据目前事业单位在我国政治、经济和社会生活中的不同功能，在机构编制上将事业单位分为三种类型：行政执行类、社会公益类和生产经营类。不同类型的事业单位承担不同性质的任务，实施不同的改革思路，并具有不同的经费供给渠道，以及财务、人事和社会保障等方面的管理体制和运行机制。13 对于按照职能对事业单位的分类，理论界的探讨和实务界的意见就以下问题达成了基本一致的看法：公益类是事业单位的主体，是符合事业单位功能定位、自身性质的一类，这类事业单位主要承担国家交办的发展公益事业的任务，面向社会提供普遍服务；行政执行类事业单位是依据国家法律、法规的规定，受政府委托承担特定行政职能或者提供支持、保障、参谋、咨询等服务的机构，包括证券监管机构、保险监管机构、电力监管机构、银行业监管机构、认证认可监管机构、标准管理机构、党校（行政学院）、政策研究机构
