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1、-关于建立预算绩效评价体系的思考和建议(局领导班子调研课题)我国1994年分税制改革的成功，使得各级政府财政收入规模得以迅速扩张。但由于长期以来的重收入管理轻支出管理，我国财政支出管理制度的弊端日益显现，逐渐表现出与公共财政的不相适应。党的十六届三中全会和中共中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要均提出要“建立预算绩效评价体系”，这标志着我国财政管理已逐步从重财政收入管理向加强财政支出管理和提高财政支出效益的新阶段转变。我市自建市以来尤其是近几年来，经济迅速发展，财政支出规模日益增大，但财政支出是否有效，投入产出比如何，却始终“不识庐山真面目”。因此，分析和借鉴国内外发达
2、国家和地区的有益经验和做法，逐步构建起一套适应我市实际的预算绩效评价体系，加快开展公共支出的绩效评价工作，从而提高预算编制的科学性，促进财政支出效率的提高，缓解财政收支矛盾，已成为我市深化预算管理改革以适应新形势变化所面临的一项重要任务。一、国内外预算绩效评价的现状1、与预算绩效评价体系相关的几个概念建立预算绩效评价体系的直接目的是为了更好地开展预算绩效评价工作，最终服务于政府绩效管理。预算绩效评价是与政府绩效管理、政府绩效预算紧密联系在一起的。政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果，而政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序提高政府组织绩效的一系列活动的总称。通过绩效管理提高政府管理水平，
3、提高政府的执行力和公信力，建设服务型政府，是当代行政改革的主要内容之一。绩效预算是将政府绩效管理与公共预算改革结合起来的一种讲求绩效为目的、以结果为导向的预算管理模式。这种模式是根据部门的业绩和成效来分配财政资源，目的在于降低政府运行成本，提高财政资金的使用效率。预算绩效评价即财政支出绩效评价（或公共支出绩效评价），是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，其核心是强调财政支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系。它是公共财政的重要组成部分，与绩效预算、绩
4、效监督共同组成一个完整而有效的财政绩效管理体系。它是构建财政绩效管理体系的基础，为编制绩效预算和实施绩效监督提供参照依据和衡量尺度。预算绩效评价体系是指由一系列与预算绩效评价相关的评价制度、评价指标体系、评价方法、评价标准以及评价机构等形成的有机整体，由绩效评价制度体系、绩效评价组织体系和绩效评价指标体系三个子体系组成。预算绩效评价体系的科学性、实用性和可操作性是实现对财政支出绩效客观、公正评价的前提。预算绩效评价体系作为财政支出管理制度的一个重要组成部分，由于其强调政府部门的公共支出效率和责任，注重结果导向和对民众公共需求的回应，成为现代政府部门进行资源配置，提高财政资金使用效益和政府行政效
5、率，改善政府形象的一项重要手段，是当今世界各国行政改革的新形势。2、国内外预算绩效评价现状国外预算绩效评价是随着财政管理体制改革而逐步发展起来的，在19世纪后期和20世纪初，西方国家在建立公共财政阶段主要是通过建立预审程序、审计制度等来控制财政资金运行的合法性和合规性。从20世纪20年代到70年代，开始采用合理性的绩效评价。20世纪80年代至今，很多发达国家和一些发展中国家纷纷开展所谓“新公共管理”革命，将预算绩效评价寓于公共支出管理中，逐步研究和建立起比较完善的预算绩效评价体系，美国是发达国家中开展预算绩效评价工作的典型代表。我国财政支出绩效评价始于20世纪80年代，率先进行该项工作的部门有
6、国家计委、财政部和国家审计署等综合部门，以及交通部、铁道部、水利部等行业管理部门。2000年开始部门预算改革以来，一些地方政府在试点的基础上开始推行财政支出绩效评价。2001年湖北省财政厅根据财政部的安排在该省恩施土家族自治州选择了5个行政事业单位进行评价试点。2002年，湖北省又在全省范围内进行扩大试点，河北、湖南、福建等省进行了小规模试点。2004年，在广州市设立了全国首个省级财政支出绩效评价机构。以此为突破口，地方政府绩效预算改革蓬勃发展。随后，广东、浙江、江苏、河北等具有代表性的省和南海等一大批市政府建立了专职机构进行项目绩效评价。2008年10月17日，全国“公共预算与政府绩效管理论
7、坛”在河南省焦作市召开，表明了我国地方政府正试图通过绩效预算改革尝试提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面能力的一种现实迫切诉求。我省目前主要是省级和无锡、镇江等市开展了预算绩效评价工作。2003年无锡市在全省率先开始探索财政支出绩效管理，省财政厅于2005年选择了省级电子政务项目作为绩效评价改革的起步试点项目，我市在2008年也配合省财政厅对我市农村小城镇建设项目财政支出进行了绩效评价。我省的预算绩效评价工作主要以财政专项资金为突破口，实施绩效评价的主体由财政部门、项目实施部门、专家三方组成，体现绩效评价的客观性、公正性。经过几年的实践，这些地区开展绩效评价的舆论环境
8、已逐步改善，部门单位自我约束、内部规范的项目管理机制也逐步形成，管理水平和用财水平普遍得到提高，省里准备从2009年开始在全省全面推开专项资金的绩效评价，并逐步扩大绩效评价结果的公布范围。二、我市建立预算绩效评价体系的必要性建市以来，我市的经济社会发展获得了长足发展，财政收支规模迅速扩张，全市一般预算收入规模由建市之初的3.42亿元增加到2008年的46.5亿元，年均增长24.3%；全市一般预算支出也由建市之初的 亿元增加到了2008年的93.5亿元，年均增长 %。作为一个发展中地区，要实现跨越式发展，需要财政投入大量的资金保民生、促发展，而我市的实际可用财力一直未能与财政收入同步增长，收支矛
9、盾非常大，如何提高有限财政资金的使用效益也成为财政部门的一项重要任务。一直以来，市委市政府采取了较多措施加强支出管理，从1999年开始至今，推行了政府采购、会计集中核算、部门预算、国库集中支付等一系列财政改革，在规范我市财政支出管理方面发挥了巨大作用。然而，财政支出管理中仍然存在一些问题，主要表现为：预算执行与预算编制仍然存在“两张皮”现象，追加预算较多，预算数与决算数差距较大；公用支出占支出的比重较大，且逐年上升；项目支出分散，财政资金使用效益不高；大部分非税收入未纳入预算管理，综合预算流于形式，政府无法统筹使用全部财政资源等。因此，建立预算绩效评价体系，是在市场经济条件下，进一步深化我市财
10、政管理制度改革，加强预算支出管理，提高资金有效性的客观选择，也是提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。1、建立预算绩效评价体系是我市财政预算管理科学化、精细化的必然要求长期以来，由于我市经济发展滞后，财力薄弱，属于“吃饭财政”，经济社会事业发展所需资金主要来自于上级财政转移支付，我市财政支出分配基本上是以“规模”而不是以“绩效”作为基本取向。各部门在编制部门预算时往往采取多编、虚编、超编的办法，项目编报的随意性很大，缺少规划性，财政部门也只能在有限的财力总盘子内，在确保行政事业单位正常运转的情况下，围绕市委市政府确定的重点项目在各部门之间平衡分配；各部门在资金使用上也缺乏投入产出观念
11、，财政给多少钱就花多少钱，不计成本、不讲效益，存在权责脱节、责任不明等弊端，浪费比较严重。通过建立财政支出绩效评价体系，对财政支出管理进行相应的绩效衡量和评判，了解和掌握资金分配效果、使用效率和产出结果，使财政资金分配依据从主观臆断落实到绩效上，实现由人为分配到制度分配的转变，使预算申请环节具有更多理性成分来克服原有的弊端，预算的拨付依据更令人信服，使用款部门必须对项目进行全面考虑，必然有助于实现我市财政支出的科学化、精细化管理。2、建立预算绩效评价体系是我市财政支出决策科学化、规范化的客观要求社会主义市场经济体制下，财政在社会资源的配置、收入公平分配和宏观经济调控方面发挥着至关重要的作用。财
12、政支出决策的合理性与科学性与否，直接关系到财政是否能充分发挥上述作用，关系到我市经济社会能否稳定、和谐、跨越发展。近年来，我市财政支出快速增长，政府机构规模日益扩大，民生支出上升，政府运行成本不断增加，导致财政支出的压力很大。尤其是2008年下半年以来，为了积极应对国内外宏观经济因素的不利影响，我市制定出台了大量扩大内需促增长的政策措施，配套安排了大量财政资金投入。投入大量的财政资金实施这些政策措施而是否实现了预期的目标或实现的程度如何，如果没有实行绩效评价，只能是“雾里看花”，谁也说不清楚。因此，只有通过建立预算绩效评价体系，并借助特定的方法模型，对财政支出对社会经济生活所产生的影响、作用与
13、效益等进行分析评价，获取财政运行机制的相关信息，才能客观地反映我市财政支出政策的有效性和效率，逆向检验财政决策的正误，为今后的财政支出决策提供依据，从而不断提高财政支出决策水平，提高财政管理的水平。3、建立财政支出绩效评价体系，有利于完善我市财政管理中的监督体系目前，我市财政监督主要是监督执行财政纪律的情况，也就是对财务合理性、合规性和资金安全性的监督，而较少监督支出使用后的效率和效果。财政支出中绩效方面信息的缺失从而导致财政监督信息的不对称、不完全，使得财政部门无法有效监控财政资金的流向和流量。而建立预算绩效评价体系，可以增加财政支出关于有效性和效率方面的监督信息，反映出财政支出使用后的作用
14、及对社会经济生活各方面的影响以及如何完善和改进等信息，有利于全面展示财政资金投入数量、使用情况、对预期目标的贡献及其影响，也有利于提高财政支出使用的透明度，满足管理者和公众对财政资金使用过程进行有效监管的信息需求。4、建立财政支出绩效评价体系，有利于优化我市财政支出结构我市的公共财政还在完善中，财政支出范围和结构存在许多不合理的地方，财政还存在着不少“缺位”和“越位”的问题。通过建立预算绩效评价体系，一是有助于建立财力的有效保障机制。预算绩效评价目标的制定，将部门职能和事业发展规划与财政资金的供给范围和结构紧密结合在一起，通过一系列绩效评价指标的监控，限制财政资金的使用范围和方向，通过最终评价
15、，判定财政支出结构的合理性和有效性，使财政支出从不适合财政介入或不应由财政负担的领域适时退出。二是有助于建立起财政支出的自我调整机制，使财政支出紧紧围绕社会经济目标，不断根据形势的发展调整优化财政支出结构。三是有助于建立起财力的自我加强机制，使财政化被动为主动，大大压缩许多没有明确的发展前景与预期绩效较差、重复 盲目的支出项目，提高财政支出活动的效率性、科学性。总之，建立预算绩效评价体系，实质上是建立一套完整的财政支出行为约束机制(包括行政约束和舆论约束)，使各支出使用部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政管理由粗放型管理向精细化、量化指标体系管理转换的重要一环；也有助于增加财政资金
16、管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性、透明度与社会参与性。这是我市经济发展到一定阶段的客观要求，是提高我市政府决策水平和建立高效政府的需要，是我市财政体制改革的必然要求，也是我国财政支出管理制度创新的内在要求。三、我市建立预算绩效评价体系存在的问题开展预算绩效评价工作是继财政收支两条线、财政综合预算、国库集中支付、政府采购等改革之后，进一步深化财政管理体制改革的重要内容之一，由于我市市情所在，要建立预算绩效评价体系，还存在着以下问题：1、未形成政府公共支出讲效益的舆论环境开展预算绩效评价是预算管理理念和模式的一种创新。它首先要求人们对政府管理职能形成一种思想共识，注重政府管理活动的产出和结果，并主张以公共部门提供服务的效率和质量作为衡量政府业绩的根本性标准。当前，我市对财政支出的管理仍是 “重分配、轻绩效”，在一些上级有硬性考核的民生支出等方面主要关注投入规模的增加，对项目资金的使用评价侧重于“节约资金多少”，对项目的经济效益、政治效益和社会效益
