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1、.基于教育公共属性的资源配置绩效的研究广东省教育厅基财处廖开锐本文基于公共教育支出绩效内涵和教育支出过程特性来构建多层次结构指标体系,并运用主成分分析法对这一指标体系进行经验检验,对各省的公共教育支出绩效状况进行整体性评价。一、高等教育的公共属性与政府的责任高等教育对于社会的巨大作用是有目共睹，不论其教学服务，还是科研和社会服务，都具有一定程度的公共物品的属性，教育的这种公共属性在高等教育法中得以明确和强化：设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。当然，高等教育也是政府的社会责任，是政府的公共服务项目之一，它通过设立高等学校，向公民提供高等教育
2、及发展学术研究来履行其“公任务”。也就是说，政府在向公民提供高等教育过程中所行使的权力属于公共权力，是一种履行公共服务的行为。因此，政府在高等教育中，一方面必须承担起其公共责任，有义务、有责任利用教育经费这只看得见的手去介入、影响和校正高等教育改革的思路、路线和目标，积极参与到高等教育物品的供给活动中来；另一方面要完善以法治为基础的公共治理结构，通过教育立法，落实高校办学的主体地位，明确政府与高校各自的责任、权利和义务，实现政府的社会管理职能与高等教育自我管理、发展职能分开，将高等教育权力下放到学校，实现政府对教育由微观管理职能向宏观调控职能的转变，真正使政府由过去对高校“划桨”转向为高校“掌
3、舵”。二、政府在高等教育资源配置中的责任核心：公平与效率高等教育的发展，资源配置是一个不可回避的问题，资源配置对高等教育发展的基础作用决定着拥有核心决定权的政府在高校发展的责任。在“穷国办大教育”的背景下，政府主导教育资源配置模式是其必然选择，正如杨明所说“经济手段是政府向高等学校施加权力影响、渗透意志、获取利益的最有效的手段，拨款权是政府进行宏观调控的一根灵活的指挥棒”11。但这种选择也要求政府本着教育的公共属性和提供最优化服务的原则，在资源的配置中必须坚持“公平与效率”的原则。吴立保认为政府对教育资源配置的公平，就是公共财政投入和经费管理等要遵循教育发展规律,不改变原来的高等教育总需求状况
4、,从战略的高度配置高等教育资源,常态地、持续地保证高等教育系统的整体质量12。通过主导资源分配，政府主动承担了对高等教育的调控责任，保障政府在高等教育资源配置过程中维护教育公平的作用。但单靠政府权力配置资源所引致的资源管理过度集中、资源管理机构低效和资源分配不公等弊端也就显而易见。从世界各国高等教育资源配置的经验来看，政府权力、市场权力和学术权力的相互博弈与制衡是高等教育资源配置的客观要求。在我国，资源配置经历了计划经济向市场经济的转换，一元权力配置的格局被打破，多元权力格局正在形成，政府的职责不仅是担负起自身应有的资源配置的义务，同时要积极推动多元投资格局的形成，通过引入竞争机制，在有限财政
5、的情况下实现教育资源数量与质量的迅速增长，促使高校不断提高公共高等教育的供给，进一步充实政府社会公共责任的履约能力。因此，教育公平与效率的关系实质上就是“教育资源配置的平等原则、差异原则和补偿原则”与“教育对于个人发展与国家发展的贡献率”之间的关系13。体现在解决政府与市场各自的失灵问题的过程中，政府与市场的职能发生了交叉与融合，从而维护着教育资源供给的公平与效率，即实现教育公平效率化和教育效率公平化的双重融合。三、绩效管理是落实政府资源配置责任核心的工具绩效管理（PerformanceManagement，PM），又称为目标导向管理。20世纪80年代，引入西方国家公共部门管理理论之中，开启了
6、公共部门从过去单纯追求行政效率和管理秩序，转而侧重服务质量、成本效用、“顾客至上”的新公共管理运动（NPM）。特别是进入90年代以来，对公共支出项目绩效考核从“经济性、效率性和有效性”的“3E度量”逐步过渡到“经济性、效率性、有效性和公平性”的“4E标准”度量，用多元价值标准体系来考核管理者的管理责任。这种“四维度量”的考核模式，要求管理者通过调整资源配置，以公民为本，强化责任机制，引入“结果导向”，关注终极产品是否符合并实现了既定的政府管理目标，寻求资源为政府效率、效益和公平服务的新途径。现代高等教育资源配置中，教育公平是一种教育权利的普遍化意义，是政府主导资源分配的结果，它使不同性别、社会
7、阶层、种族、语言障碍条件和地域差异的学生要求获得平等的教育机会、资源和产出。但政府在保证全体公民享有均等教育机会的前提下，也在运用市场机制进行资源配置政策的实施与引导，这是因为资源配置在政府的控制下实际上是一种纵向配置，资源配置的内在要求是资源流动的横向化，而政府的过多干预将会割断横向交易，导致政府资源配置的纵向性将资源配置的横向性严重扭曲。同时，市场在自发配置资源时存在诸如市场信息滞后和措施盲目等弊端，会造成教育资源的极大浪费。因此，高等教育公平与效率只是分析资源配置问题的两个维度，没有主次和轻重之分。所谓的教育公平与教育效率都是相对的，没有绝对的“公平”和“效率”。强调政府在教育资源配置中
8、的公平与效率实质就是加强教育财政支出的绩效管理，通过运用精细管理手段和科学的评价方法，对教育财政支出的全过程进行相关分析和控制，使财政资金从分配至使用均遵循提高管理效率、资金使用效益和公共服务水平的原则，实现财政教育支出的公平与效率的最优化组合。四、在政府教育资源配置中实现绩效管理的途径（一）法制化是推动政府在教育资源配置实施绩效管理的前提。美国在1993年颁布了政府绩效与结果法案，而澳大利亚、英国等国也先后都制定了政府在公共资源配置中实施绩效管理的立法,并以此为基础建立起较为完善的政府绩效与管理体系，确立了绩效管理是公共领域改革的重要组成部分。近年来,虽然财政改革在参照国外经验的基础上有所突
9、破,但现行预算法强调“遵从预算计划”的规定与实施绩效管理所需培育和完善的共建共享的预算决策制度、公共利益在资源配置中的核心价值和标准等不适应,不能满足财政体制改革和绩效管理建立的客观需要。因此,运用立法手段,通过颁布如评价准则、评价办法、评价工作规程等法律制度和规范,确立绩效管理在政府资源配置工作的地位,保证绩效评价成为部资源配置的一个重要环节。建立推进绩效预算透明度的参与式预算制度,扩大公众参与渠道、提高公众参与程度,明确预算起草、执行机构在公众参与方面的职责,以保证参与式预算制度落到实处,从而将绩效管理与参与式预算有机联系为一体。(二)完善的契约关系是实现政府在教育资源配置绩效管理的基础经
10、济学家认为，公平不是评判社会资源配置状况的唯一标准，效率也是必须考虑的一个重要因素6。虽然为公民提供高等教育是政府履行公共服务的责任，但政府在教育服务中的公共责任并不意味着政府在教育方面必须扮演直接生产者和提供者的角色。正如郑秉文所指出的:“政府介入和干预公共物品的生产绝不等于政府生产公共物品,更不等于取代公共物品的市场”2。在现代大学制度下，虽然政府与高校都是作为独立的法人，但它们之间还存在一定的委托代理关系。这种委托代理关系反映在两方面：一方面是政府与高校之间是一种以命令与服从为主要内容的内部行政性委托代理关系，在这种关系中，政府既是高校的主办者，也是高校的管理者，同时还是办学者。从规划全
11、国教育发展、划拨教育经费、制定各种教育法规政策，到学校内部事宜，如招生分配、校长的任命、教学经费的使用等，无不体现高校是一个受政府委托的教育执行机构。由于政府全面控制着教育资源，掌握着国家教育权，从而为公平资源配置成为可能；而另一方面是，在市场经济条件下，政府的行为受到严格的法律约束，教育法与高等教育法授予了高校独立于政府外的学校经营权，这就形成了政府与高校的外部行政委托代理关系。在这种关系里，许多原来政府要求高校提供和生产的公共物品现在可由市场来提供，或者引进竞争机制，高校可以代理也可以不代理，如项目拨款，科研项目等，高校想要承担项目，取得教育资源，必须以投标的方式与其他单位竞争，并将竞争结
12、果以契约的方式将政府所要达到的管理目标固定化、法律化。这种外部行政委托代理关系，由于融入了市场因素，从而在配置资源方面发挥着较高的效率。上述分析表明，高校与政府之间的契约关系，正是实现政府对高等教育调控责任，维护高等教育资源配置过程中公平原则的需要，也是提高教育资源配置效率和教育产品质量的必然结果。（三）建立与教育活动相适应的评价体系是实现资源配置绩效管理的关键绩效评价结果对资源配置具有导向性的作用，只有能找到一套科学绩效评价体系，才能准确地度量出公共资源配置的实际效果。因教育活动结果具有长期性、滞后性和不可测量的特点，因而对教育资源配置的绩效评价必须结合教育活动本身的特点，从过程和结果两部分
13、，来综合反映资源配置在公共教育活动的目标、过程和结果等方面绩效目前，政府通过部门预算将教育资源投入到教育系统并在系统内部被使用、消耗，转化生产出社会所需要的产品，实现对经济和社会产生影响。在此思路下，通过对教育的内涵和活动过程分析认为，教育投入的公平首先体现在过程公平，即公共教育资源配置的公平，其次就是结果的公平，即教育质量的公平，过程公平是教育公平的条件和保证，结果公平是教育公平的目标。而教育投入的效率则体现在教育支出活动的效率、效益和节约（即“三E”原则）。即公共教育支出的效益是指通过教育活动得到有益的结果，一般表现为教育对经济、社会发展的促进和影响，是一种体现在教育系统的外部的经济和社会
14、效益，可以称为公共教育支出的外部结果绩效。公共教育文出的效率体现为教育活动为了最优地实现教育的外部结果绩效而必须在教育内部中实现的效率，表现为对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率，可以称之为公共教育支出的内部过程绩效。而公共教育支出的节约绩效，是将内部过程绩效和外部结果绩效综合起来考察，以最经济的过程来实现既定的结果。通过对绩效的内涵和教育支出活动过程特性的分析，可以清晰地勾勒出公共教育投入的公平和支出绩效考评指标体系构建思路。即以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据，在内部过程绩效和外部结果绩效的基础上，从投人、过程、产出和效果来架构公共教育支出绩效考评指标体系。如图：从上图可以看出
15、，公共教育支出绩效内涵的确定规定了公共教育支出绩效考评的内容和目标,是指标体系构建的原则和依据；公共教育支出的过程特性从根本上体现了公共教育支出的内在规律和运作机理,为绩效考评指标按一定的原则进行架构和归类提供了依据。(四) 建立资源配置绩效管理的载体。绩效评价的内容和目标是绩效评价指标选择的依据和原则，财政支出绩效评价体系的核心因素包括: (1)评价指标体系,即反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性,揭示财政支出存在问题的重要量化手段;设置科学合理、层次清晰、实用可行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。(2)评价标准,即以一定量
16、的样本数据为基础,利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。评价标准能够具体将评价对象的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度,是评价工作的基本准绳和标尺,是最后进行评价计分的依据,它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。现实中，教育资源通过部门预算的配置后，高校与政府之间形成了实质上的委托与代理关系，教育资源的所有权与控制权由此也形成了实质上的分离；由于委托人（政府）与代理人（各高校校长）之间存在信息颁布上的不对称和偏好取向不同，政府希望各高校的决策和行为尽可能符合社会公众利益需求，而各高校（特别是高校法人代表）可能由于自身的原因或个人目标的不同而产生“逆向选择”或“道德风险”，为解决这种矛盾，就必须完善的代理人约束机制，围绕政府高等教育所追求的公平与效率，根据教育活动内涵与特征，研究和设计出委托人对代理人所控制使用资源的最优考评机制，以实现委托人与代理人双赢的结果。（三）教育支出绩效评
