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1、.魔域一条龙 RTOI 摘要：综观农村社区公共品的供给过程，国家在其中承担了至关重要的元治理角色。国家在农村社区公共品供给治理过程中扮演的角色经历了从动员式“监理”向项目式“业主”的转变，治理角色隐含了体制弊病并在后税费背景下导致了治理“内卷化”状态。为矫正体制弊病并破除治理“内卷化”，国家应进一步发挥自主性，理顺治理体制，重视村庄治理的辅助作用，并不断推动制度创新，使农民成为农村社区公共品供给的真正“业主”。 关键词：农村社区公共品；国家治理；内卷化；业主 一、问题的提出 农村社区公共品指“满足农村社区内的公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务”。
2、从现实角度考察，公共品所配置的资源主要来自于国家，国家肩负着供给的治理职责。国家治理的内涵是指国家运用公共权力对社会公共事务进行调控、管理并提供相应服务，实现各方利益需求均衡的过程。具体到农村社区公共品供给，表现为国家通过制度设计聚集、配置、组织资源完成农村社区公共品供给的整个运行过程，其目标不仅在于实现农村社区公共品的充足供给，而且还应让更多农民参与公共品供给的决策、管理和监督，实现公共品供给的供需均衡，为农村社区的发展及新农村建设提供良好的基础。 综观农村社区公共品的供给过程，国家在其中承担了至关重要的元治理角色。尤其是我国作为外生后发型现代化国家，对乡村经济社会发展具有强烈的理性设计色彩
3、。国家作为一个具有自主能动性的变量在不同的历史时期采取了不同的现代化方略，亦形成了不同的建设、发展农村的具体手段，由此在农村社区公共品供给中扮演了不同的角色，采取了不同策略，形成了不同的绩效，也即不同历史时期农村社区公共品的国家治理具有不同的逻辑轨迹。当前学术界对农村社区公共品供给国家治理的研究主要集中于公共品供给现状及问题、未来的改革原则及目标、相关对策建议等方面，多属问题对策式研究。但农村社区公共品供给作为一个资源配置的过程，与每个历史时期的经济体制关系紧密，又与不同历史时期的政治体制设置、社会动员能力及基层组织建设状况密切相关，单从直接的技术性路线出发，难以给出全貌的释读和精到的学理分析
4、。鉴于此，笔者希冀在对农村社区公共品供给国家治理“来龙”进行逻辑解读的基础上，探寻国家治理的角色嬗变并解析治理的体制弊病，为“去脉”的建构提供一些铺垫和参考。 二、农村社区公共品供给国家治理的角色： 动员式“监理”到项目式“业主”在不同历史时段，宏观制度环境及政治、经济变 *基金项目：南京市哲学社会科学研究规划项目南京市统筹城乡文化一体化发展新格局研究（12B04）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目后农业税时代乡村治理关系与模式的实证研究（KYZ201007）。 作者简介：韩鹏云，男，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后（武汉430074）。 量的影响为国家治理提供了基础条件。国家在人
5、民公社至农村税费时期采取了动员式“监理”的方式对农村社区公共品的供给进行治理，而在农村税费时期至税费取消后的后税费时代，项目式“业主”又逐渐成为新的治理角色。 1.人民公社时期到农村税费时期的“动员式监理” 所谓动员式“监理”指通过政治动员或社会动员方式对某一社会行为进行监控和评价，从而实现预期目标的过程。就农村社区公共品供给的治理而言，国家依据有关政治或经济战略的指导方针，对公共品供给的行为进行组织协调和监控评价，从而促成公共品的供给。农村社区公共品的供给在人民公社时期主要表现为集权式政治动员的“监理”，在农村税费时期主要表现为制度式社会动员的“监理”。 （1）人民公社时期集权式政治动员的“
6、监理”。新中国成立初，国家通过集体化、合作化乃至人民公社的诸种制度安排从乡村社会汲取资源服务于工业尤其是重工业发展，不可能将大量财政资源回转到农村用于公共品供给，只能采取双轨制形式将公共品供给的任务下压到乡村社会。中央通过农村人民公社工作条例（修正草案）将公共品供给职责明确给人民公社和生产大队、生产队，不仅标明公益金和公积金提取比例，而且对水利基础设施、其他基本建设乃至福利保障等问题都作出了具体规定，自身扮演的则是监督和控制的“监理”角色。中央政府在保持“监理”角色的同时通过政社合一的组织形式对人民公社开展全方位的集权式领导，通过政治号召、思想教育和阶级斗争的形式动员农民发扬主人翁的劳动积极性
7、和集体主义精神参与到公共品的供给中去。可以说，在国家的宏观“监理”下，通过政治动员方式基本上达成了农村社区公共品供给，供给内容、方式、总量等都体现了较强的国家意志。 （2）农村税费时期制度式社会动员的“监理”。1985年之后，我国改革的重心由农村转向城市，国家坚持走城市化和工业化优先发展的道路。传统发展战略及中央计划经济体制遗留的制度和政策，并没有完全从改革开放后的经济体制中消失。由此，出于路径依赖和工业化战略的整体考虑，国家依然保持了对农村社区公共品供给的“监理”角色，将公共品供给的职责和具体筹资任务转移到乡镇和村庄。国务院颁发的农民承担费用和劳务管理条例详细规定了农民承担的费用和劳务，包括
8、农民向集体经济组织缴纳的村提留、乡统筹费及其用途，义务工和积累工的标准和用途等。可以看出，向农民分派的公积金和公益金是农村社区公共品供给的筹资来源，而义务工和积累工则继续延续了人民公社时期“以劳代资”的集体劳动传统。但与人民公社时期不同的是，这一分摊不再通过政治动员的形式，而主要以文本化的制度形式将职责确立起来，在实际的供给过程中，又通过社会动员也即通过利益机制以及国家与政府作为一种社会中心的组织及协调功能的发挥，让农民参与到公共品供给的过程中。 2.农村税费时期至后税费时代的“项目式业主” 农村税费时期是一个改革与转型的特定历史时段，国家在农村社区公共品供给中的角色定位具有混合特征，国家尽管
9、主要以社会动员的“监理”角色出现，但逐步加大了对公共品的制度内财政供给。后税费时代，国家取消农业税费，财政转移支付取代农民筹资筹劳，“项目式业主”角色定位逐步凸显。 农村公共产品的“项目式供给”是指中央政府和地方政府为了有效促进农村经济社会的稳定和发展，以财政预算方式，对农村非竞争性和非排他性的产品分类列项进行供给的模式。国家通过财政预算和立项审批的项目形式直接介入供给过程，在其中发挥直接作用。“项目式”方式又和“业主”的身份紧密联系在一起。“业主”一词缘起于工程建设领域，主要指工程项目的投资方或为工程项目而专门设立的法人方。“业主”是项目的最初发动者，其职责涵盖了项目的规划、决策、具体实施和
10、验收评估等一系列过程。由此，将“项目式业主”的意义整合起来，它是指国家通过制度内财政预算以“项目”的形式和“业主”的身份完成农村社区公共品供给。 国家对农村公共品的项目投资可分为中央财政投资和省、市、县的地方投资，中央投资公共品供给项目覆盖范围大，涉及面广，大多属于周期长、需求对象多的公益性公共品，其中对基础设施等硬件设施的投入较多；省、市、县的公共品供给投资项目覆盖范围在各自的区划范围内，包括了与中央相类似的公共品项目，也包括具有本辖区特点的供给项目。农村社区公共品项目的制度设计基本遵循以下流程：中央及地方各级政府一般将某一门类公共品供给的权责和资金一起通过预算形式转移至“条条”设置的职能单
11、位或部门，由其做出规划并按照各下级政府申报的情况进行审批并下达投资计划，由此各级“条条”单位或部门掌握了各级政府财政资源的分配及管理权。农村社区的公共品供给项目，一般由市、县级设置的“条条”单位或部门获取政府资金支持后进行实施，由此在一般情况下这些单位或部门就成为农村社区公共品供给的“业主”，作为“业主”单位将通过招投标、建设管理、竣工验收、工程结算、项目后评甚至运营管理等一系列项目管理程序来完成供给。在农村税费时期，国家作为“项目式业主”的定位逐渐占据主导地位，特别是在后税费时代制度外筹资筹劳方式被封闭后，国家的“业主”角色在农村社区公共品领域终于全面“出场”，这一角色和人民公社时期以来的动
12、员式“监理”形成了鲜明对比。 三、农村社区公共品供给中国家治理的轨迹： 体制弊病和治理“内卷化”国家作为供给的最重要主体，推动了农村社区公共品从无到有、从少到多、从弱到强的历史变迁。随着我国经济社会的发展，农村社区生产型、生活型及社会发展型的公共品数量和质量总体都在提高。但值得注意的是，农村社区公共品供给国家治理所扮演的“监理”或“业主”角色也带来了体制的弊端，且在当下愈演愈烈，导致治理呈现“内卷化”走向。 1.农村社区公共品供给国家治理的体制弊病：行政吸纳资源 无论国家对农村社区公共品供给进行治理的运作机制和角色定位是动员式“监理”或者是项目式“业主”，都隐含了体制上的弊病，主要表现在三个方
13、面：第一，国家对农村公共品投入总量不足，城乡供给的双轨制度持续延用。我国作为后发外生现代化国家，乡村社会做出了重大牺牲来满足城市和工业发展的财政需求，这种状况一直延续到税费改革。税费取消后，国家通过财政转移支付逐年加大了对农村公共品的支持力度，但从财政支农资金占财政支出比重看，用于农业和农村的财政支持占总支出的比重依然小于用于城市建设的支出，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。近年来，城市化思维盛行，很多地方政府把城市甚至大城市的发展作为我国现代化建设的唯一道路，在公共品投入上严重偏重城市，从而加剧了城乡二元对立的格局。第二，国家并没有真正调动起村庄集体治理的自主性和能动性。在人民公社至
14、农村税费时期，村庄集体一直是国家在乡村社会各项“监理”政策的代理人和执行者，但并没有更多的自主性。在后税费时代，国家取消农业税费并通过多种措施削弱村庄集体的权力，且我国大部分村庄是“空壳村”，甚至是“负债村”，从而村庄集体的治理权力和治理资源双重弱化，治理动力和治理能力严重衰退，难以在农村社区公共品供给的国家治理中发挥基础性作用。第三，公共品供给“自上而下”的决策机制延续并逐渐固化，农民需求表达和参与决策的渠道不畅。不论是国家扮演的“监理”角色还是“业主”角色，都严重忽视了农民作为农村公共品使用者的需求表达和决策参与。在“监理”角色下，国家治理处于主导地位，往往通过计划指令性的形式将公共产品的
15、总量、结构及程序等以指标形式下达，“自上而下”地安排公共品供给的各项工作，农民没有实质性的决策参与权及需求表达的空间，在这种状况下往往出现决策的非科学性甚至决策的失误，从而造成国家资源的浪费。在“业主”角色下，国家对农村社区公共品的供给沿用了“自上而下”的决策方式，项目整体规划由代表国家的各职能部门或单位实施，但各级职能部门或单位支付不起对所有个性需求进行甄别并分别规划、决策的成本，从而造成了国家所供给的公共品项目以“撒豆子”、“一刀切”的方式进行，农民需求表达和参与决策的权利难以得到真正落实。 农村社区公共品供给国家治理的体制弊端根源在于国家在农村社区公共品供给中的行政逻辑，也可以称之为“行
16、政吸纳资源”，即国家完全通过对行政体制的调节来完成公共品供给，或发挥行政体制中的集权和动员功能，让村庄和农民自行完成供给，或发挥行政体制的载体功能，以“自上而下”的方向对乡村社会进行资源输入。“行政吸纳资源”必然导致按照行政逻辑进行供给，由于缺乏对行政体制的强有力监督，农民不可能享有真正的需求表达和决策参与权，供给和需求也就难以有效衔接。 2.后税费时代农村社区公共品供给国家治理的走势：“内卷化” 尽管从整体上看，国家对农村社区公共品供给的治理存在体制弊病，但人民公社时期的公共品供给所存在的弊端并没有彰显。进入税费时代后，农民对公共品的需求增强，公共品筹资筹劳带来的负担日益加重，体制弊病所推动的供给困境日益彰显。为此，国家进行税费改革，用各级政府的财政转移支付来代替对农村税费的征收。但在税费改革初期，财政转移支
