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1、.美国营利和非营利学校的分界袁征/华南师范大学教育科学学院教授、博士生导师 摘要：美国法律对划分营利和非营利学校有很清楚的界线。由于这条界线，营利和非营利学校必须遵守不同的行为规则。因此，两类学校有不同的长处和缺陷，有不可互相替代的社会作用。认真研究这些情况，对解决中国教育改革和教育研究中的理论和实践问题会有重要的帮助。关键词：营利机构；非营利机构；教育管理组织；教育股份制现在我国的教育行政机构希望对营利和非营利学校进行“分类管理”，但管理人员和学者普遍认为划分两类学校的界线很难确定。经过长期的发展，美国建立了比较严密的法律体系。探讨美国的情况，对解决管理营利和非营利学校问题会有重要的帮助。另
2、外，过去中国学术界对美国营利教育的研究不够深入，往往评价过高。本文着重从教育法学的角度考察美国营利和非营利学校的分界和它带来的后果，希望对这两类学校的法律地位和社会作用得到比较准确的认识。一、非营利学校的界定1.明确的界限美国法律对营利机构（包括营利学校）和非营利机构（包括非营利学校）的划分很明确：不把扣除成本之后净收入分给机构成员的是非营利机构，不受这一限制的是营利机构。美国法学家把这条分界叫做“禁止分配限制”（nondistribution constraint）。许多法律文件都把这一限制作为“非营利机构”定义的内容。 政府组织（包括公立学校）是非营利机构。它们是人民建立的，用人民的税款维
3、持，不能与民争利，不能赚自己所有者的钱来私分。非营利机构中有慈善组织，但多数不是慈善组织。非营利机构可以给机构成员合理的劳动报酬，给投资者和债权人合理的经济补偿。这些是它们工作的成本。非营利机构可以向服务对象收费，可以获得和积累超过成本的收入盈余。但是，非营利机构必须把全部收入盈余用于本机构的工作和发展。 除了不能分配收入盈余之外，有些州的法律还规定只有某类性质的组织才能登记为非营利机构。最典型的是慈善组织、医院和文学团体等。尽管各州的规定不完全相同，教育机构总在名单之内。在过去很长时间里，这种对非营利机构性质的限制是各州法律的通行做法。但在20世纪50年代之后，越来越多的州不再作这样的限制。
4、现在各州的法律普遍规定。任何从事合法活动的组织都可以登记为非营利机构。在美国，许多机构选择不营利，主要不是为服务对象着想，而是一种经济策略。尽管目前在许多州，各类组织都可以登记为非营利机构，但只有提供非标准化服务的组织才选择非营利的形式。原因是标准的工农业产品容易衡量和比较，人们可以在与产品提供者签订合同时明确规定这些产品的质量，在购买时检查它们是否合乎要求。而像教育这样的服务却十分复杂，学生或他们的父母签约时很难具体规定学校应该提供的服务。如果双方发生争执，学生和他们的父母往往不容易确证学校工作的欠缺。由于同样的原因，学校的捐助者往往也难以断定他们的捐献有多少被用于教育服务，有多少进了私人腰
5、包。因为这样的“合同失败”（contract failure）问题，多数非标准化服务的需求者和赞助人都选择禁止把收入盈余分给机构成员的非营利机构。“禁止分配限制”提供了一个“隐性合同”（implicit contract），规定服务购买者和赞助人提供的资金和财产都要用于机构章程承诺的服务。这在一定程度上解决了“合同失败”的问题。因此，与营利机构相比，提供非标准化服务的非营利机构能吸引更多的消费者和赞助人，能更顺利地发展。 和大多数非营利机构一样，非营利学校得到多种经济优惠。其中最重要的有三个方面：免除联邦收入税，免除州、县、市财产税，向免税学校等机构捐献的组织和个人捐出的资金免除联邦收入税。国
6、内税收法第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦收入税，条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。 那就是说，非营利学校等机构可以免交联邦收入税。目前联邦收入税为1535%，免除这项税收有重要的经济意义。州或县、市财产税包括地税、房产税和动产税。美国财产税的增加速度超过许多国家，最近有些州的年税率已经超过财产价值的5%。对一些机构来说，免除财产税比免除联邦收入税作用更大。 国内税收法第170条规定：个人向学校等机构捐献，捐出的资金免除联邦收入税，条件也是这些机构“纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。公司向这样的
7、非营利机构捐献也可以免除捐出资金的联邦收入税，但减税额不能超过公司当年联邦收入税总额的30%。 减免税收的法律对非营利学校等机构获得个人和公司的经济支持有很大的帮助。2. 非营利学校的行为规则非营利的法律地位给非营利学校等机构造成了一些必须遵守的行为规则。首先是不得发行股票。原因是显而易见的：股票持有人有权获得收入的盈余，而非营利机构受“禁止分配限制”，不能将净收入分给股东。 这在一个方面造成了非营利学校等机构筹集资金的困难，但却是“禁止分配限制”的必然后果，几乎无需论证。另外，美国国内税收法第513条规定：如果“任何交易或工作，它们的活动.与一个组织的慈善、教育或其他构成本法第501条给予免
8、税待遇的基本理由没有实质性的联系”就要交纳“无关活动收入税”（unrelated business income tax）。 那就是说，免税优惠是专门支持非营利学校等机构某些特定公益行为的。如果这些机构从事与此无关的活动，其经济所得就要跟其他营利组织一样交纳联邦收入税。当然，一个机构的任何活动几乎都可以说跟这个机构的中心工作有关系。但国内税收法的要求是与一个机构免税的基本理由有“实质性的”联系。这个标准堵塞了许多漏洞。衣阿华州立科技大学案是一个著名的判例。这所大学建立了一个电视台，它加入了美国广播公司（ABC）系统。电视台播放的有14%是教育节目，其他是美国广播公司系统的节目。联邦法院指出：“
9、这所大学具有免税地位并不能自然地使它参与的所有活动都免交税款。”法院认为衣阿华州立科技大学电视台可能起了一定的教育作用，“但商业作用和增加收入是这个电视台工作的主要目标。因此，它的工作与大学的教育目的没有实质性的联系。”联邦法院判决：这个电视台的工作属于与大学免税理由无关的活动，它的经济所得要交纳“无关活动收入税”。 在其他案件中，学校将运动场租给校外橄榄球队使用和经营旅店、饭店也分别被判决需要交纳“无关活动收入税”。 国内税收法第501条规定免税机构要“专门”（exclusively）以教育、科学和慈善等活动为目的。开办不是专门播放教育节目的电视台、出租学校设施和经营旅馆、饭店当然不能免税。
10、比较复杂的是非营利高等院校为企业做研究或通过转让科技成果获得收入。按照法律，科学研究也可以免税。特别是1980年国会通过了贝-多尔法案（Bayh-Dole Act），改变了原来使用联邦资金获得的研究成果属联邦政府所有的制度，允许科技成果归高等院校所有，并允许研究者获得学校转让成果的部分收入， 此后美国高等院校的研究成果和专利数量激增。于是，处理成果转让收入的问题显得更为重要。事实上，美国法律允许部分非营利机构免税时，规定中使用“科学”的概念是有特定含义的。联邦财政规则指出：“一个科学机构必须依照公共利益来组织和工作。.因此，国内税收法第501条C款第3项所用科学这个词包含了为公共利益而进行的科
11、学研究。”接着这个规则为免税的科学活动提出了三条明确的标准：第一，研究成果向全社会公开；第二，为国家或政府部门进行研究；第三，研究的目的是促进公共利益。 如果不能符合其中一条标准，研究活动就不应免税。工业、农业和商业营利机构也在进行科学研究，但它们的研究成果有两个明显特点：首先是以应用为主要目的，其次是一般只用于本机构的生产和发展。基础理论研究和整个社会都能利用的研究缺乏市场的支持，所以得到法定的经济优惠。进行没有直接应用价值的基础理论研究，和将各种研究成果公开发表，供整个社会自由利用，这是非营利高等院校和研究机构重要的公益行为。如果非营利高等院校专门为某个企业做研究，或者将独家使用权交给某个
12、企业，这样的研究就跟营利机构的研究没有区别，因而在税收方面也不应有区别，必须交纳“无关活动收入税”。联邦财政规则指出：征收无关活动收入税的主要目的是杜绝免税机构无关活动与非免税机构同类活动的不公平竞争。 但是，非营利学校的土地、实验室和设备都免财产税，而且只有在研究成功，以某些特定方式将成果转让给企业时才交纳“无关活动收入税”。营利机构的房地产和试验设备都要交税。因此，“无关活动收入税”并不能杜绝不公平竞争。这项税收只是表明一种态度：政府和人民不支持非营利学校的营利行为。一个机构得到免税待遇，其他机构和个人就要分担它留下的税款负担。很显然，所有纳税人都在支持免税机构。因此，非营利高等院校要为整
13、个社会服务，不能为自己谋求额外的经济收入，不应单独为任何企业做研究工作。这些学校应该着重进行营利机构不做的基础理论研究，公开发表所有研究成果，不向企业转让研究成果的独家使用权。哈佛大学和普林斯顿大学都宣布，禁止用学校的工作时间和设备进行不能公开发表的研究。 这是完全合理的制度。美国的非营利学校等免税机构往往得到许多捐献。一些捐助者可能会指定捐赠资金或财产的用途。即使不带任何条件，捐献也是因为非营利机构当时工作的性质和它们不将净收入分给机构成员的规则而作出的决定。前面的讨论已经表明，消费者选择非营利机构，往往是由于它们接受“禁止分配限制”。另外，非营利机构积累的收入盈余一般与它们得到免税优惠有关
14、，而获得免税资格以遵守“非分配限制”为条件。有些中国学者认为，美国的“私立非营利学校不属于私人所有”，举办者“不享有财产所有权”。 这是明显的逻辑错误。私立学校当然属于私人所有，这是一个不证自明的分析性判断：如果不属于私人所有，那就不叫私立学校。按照美国的法律，在非营利机构解散时，如果它还有足够的资金积累，机构成员可以取回自己过去的投资。但由于上面指出的原因，如果非营利组织，特别是非营利学校等免税机构在解散时将积累的净收入分给机构成员，就违反了“禁止分配限制”这个“隐性合同”，违反了捐献者和消费者的意愿，违反了政府给予它们免税待遇的条件。为了堵塞这个漏洞，加州的法律规定，公益性非营利机构解散时
15、，可以按机构章程的规定处理收入盈余，但不能将它分给机构成员。纽约州的法律更为严格。它规定非营利机构解散时，要按“力求近似”的法律原则（the cy pres rule），将收入盈余捐给从事相近工作的机构。 二、营利学校的分类和运作几百年来，非营利学校在美国教育界一直占据绝对优势，但营利学校从来没有绝迹。这不是偶然的。非营利机构可以分为两大类：第一类的基本经济来源是捐献，被称为“捐献非营利机构”（donative nonprofits）；另一类主要依靠出售服务，被称为“商业非营利机构”（commercial nonprofits）。“合同失败”问题在第一类机构提供的服务中极为严重：一个美国捐献者
16、几乎不可能检查自己的捐款是否真的用到了对非洲灾民的救助，她只能依靠“禁止分配限制”这个“隐性合同”，由慈善组织处理她的捐款。因此，提供这类服务的完全没有营利机构。而在第二类机构提供的服务中，“合同失败问题”没有这么严重。学生和他们的父母对从学校的教学活动多少可以了解他们交付学费的使用。因此，提供这类服务的往往既有非营利机构，也有营利机构。 1. 营利中小学美国的营利学校按关于营利机构的法律建立和工作，像其他营利组织一样交纳税金。这些学校可以大致分为两类：第一类是直接教育学生的营利学校。它们通过收取学费获得利润。第二类是营利性的教育管理组织（educational management organization）。它们不直接教育学生，通过管理下属学校获得利润。这些管理组织在美国也被称为营利学校。美国实行从小学到高中十二年强制教育。在中小学阶段，只有少量直接教育学生的营利学校，绝大多数营利学校都是教育管理组织。一个这样的组
