《邓丽芬 新时期乡镇运行机制及其障碍研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《邓丽芬 新时期乡镇运行机制及其障碍研究（13页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、新时期乡镇运行机制及其障碍研究-基于权责对等的视角邓丽芬中文摘要：乡镇政府运行机制研究是一个极具理论与实践意义的课题，本论文在梳理行政运行的一个基本原则权责对等原则的基础上，就切入我国乡镇权小责大的现实，分析了乡镇权责不对等的具体表现及原因。然后对我国乡镇政府运行机制提出了扩权减责的改革思路和政策建议，具有比较突出的可操作性。关键词：乡镇政府 运行机制 权责对等作 者：邓丽芬 讲师 中共丽水市委党校一、研究起源乡镇政府作为乡农村基层国家行政机关，是乡镇行政管理的具体实施者，负责管理乡镇的政治、经济、文化及其他各项社会事务，直接面对农民，可以说是建设社会主义新农村的“第一线”，所以其权力运行机制
2、顺畅与否直接关乎着农民的民生和农村的稳定问题。但是，由于处于科层制的末端，上下级政府间的“职责同构”把各种指标和任务都压到了乡镇一级；而上级政府又通过“条条”机构的设置把乡镇的实权机构（工商、税务、土地、公安、财政）上收，从而使得乡镇处于“权小责大、有责无权”的尴尬地位。如何建立科学、规范的乡镇权力运行机制已成为一个重大的理论和现实问题。所以本文基于以上原因，笔者欲从权责对等的视角，对我国新时期乡镇的运行机制及其障碍做相关的研究，以求在实践上对今后乡镇行政有所帮助。二、西方关于权力与责任关系的理论本文所研究的是我国乡镇权责对称的问题，所以在理论上就涉及到权责对等原则。所谓权责对等原则是指在一个
3、组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。它的内涵一是权力一定要有责任相对应,责任也一定要有权力相对应。即不能有权无责或有责无权。不能拥有权力而不履行其职责，也不能只要求管理者承担责任而不予以授权。如果行使权力的人不承担任何责任，那么他就可能滥用权力；二是相对应的权力和责任的强度一定要对等。即不能大权对小责或小权对大责。权责对等虽然很难从数量上划等号,但从逻辑上来说,这是必然的结果。权大责小容易导致全力滥用和失控,权小责大导致不能或者不愿履行职责。西方古典管理学特别强调权责一致和权责对等，追求权力和责任的轻重平衡和方向一致。马克斯韦伯研究创立的著名的理性官僚制理论是一种权力依
4、职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。在官僚制组织中，组织运行包括成员间的活动与关系都受规则限制，成员根据事先理性设计和严格限定的职能、权限从事自己的行为。它本质上也是一个严格的责任体系。一切按法律和规则行事的行为逻辑，使理性官僚制形成了适应经济和社会生活需要的一种特有优势。官僚制权力配置法定化和科学化的精神推动了政府权力运行配置的科学化和理性化。施路赫特:理性化与官僚化对韦伯之研究与诠释.雇忠华译,广西师范大学出版社,2004年版.亨利法约尔提出的组织管理思想，是现代组织发展的重要理论基础，他提出了许多组织管理的重要原则，其中有一条原则就是权责相称。法约尔认为人们在
5、想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力时奖惩奖励与惩罚。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方，就有责任。只把责任加到管理人员的身上是不对的，要把相应的权力赋予他，在各级管理人员中责和权都是相称和明确的，要有效地配备和安排人员。法亨利法约尔：工业管理与一般管理.北京:中国社会科学出版社，1998年版，第24页.三、乡镇权责不对等的具体表现及原因分析（一）乡镇权力运行机制所谓权力运行机制是指政府、部门及单位，利用其权力所具有的强制性以及支配、管理、控制力量，在行政运作过程中的一种制衡手段。乡镇政府权力运行机制是指乡镇权力主体在推行国家事务和政务、管理社会公
6、共事物的过程中，乡镇政府不同部门与层级之间权力的划分与权限的范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构。新时期乡镇运行机制最突出的障碍就是权责不对等：职大权小、权小责大，乡镇政府的权力不足以支撑其所承担的责任，乡镇政府权力实际运作未形成互相衔接、环环相扣的权力和责任体系，权责失衡现象严重。（二）新时期乡镇权责不对等的具体表现1、职大权小我国乡镇政府的职权是依法具有的权力，这一权力由法律规定，且与乡镇所拥有的职位是相一致的根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本级人民代表大会的决议和上级
7、国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。根据地方组织法的规定，乡镇政府作为基层行政机关行使执行权、制令权和管理权等广泛职权。但是在现实的运作过程
8、中乡镇政府法定权力被人为地缩小了，乡镇政府履行职能的许多权力不断地被上收。乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的，诸如税务、国土、工商、财政、公安等全部收归上级职能部门，乡镇政府的权力愈来愈小，调控能力越来越弱，造成职权行使“虚化”和“悬空”，形成“职大权小”的现象。（1）人事权缺失目前，我国的干部管理体制实行的是上级党委管理下级干部的方法，即下级干部的任免、提拔、审查和惩处，都由上级党委决定，由党委组织部批准。上级对下级政府干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。首先乡镇领导干部的任免权力大都掌握在县委书记、分管副书记和组织部长手中，乡镇人大和乡镇党代会都发挥不了实际的作用。从某种
9、意义上来讲，乡镇党委会成员的选举主要是一种组织性安排，是县委党组织直接控制乡镇的一种重要的工作方式。其次乡镇普通干部人事任免权也高度集中于上级组织部手中，这造成了某些乡镇领导几乎没有什么实际的人事权。比如：在人事任用上，乡镇领导只对二三个临时工和司机的选任有一定的权力，而对其他工作人员既无决定权也无制约权。（2）财政权缺失尽管中央三令五申要求要加大支农的力度，但财政转移支付只能够解决乡镇大型生产设施，而现实是乡镇政府才是建设农村公益事业的主要依靠力量。这样的支付转移偏差对解决乡镇政府财政困境几乎没有帮助。乡镇低迷的财政投资能力严重影响了对农村基础设施、义务教育、公共卫生体系的应有投入。在政府财
10、政改革实施过后，情况更为严重，乡镇财政收入大幅度缩减，支付范围却相对增大，而上级转移支付的额度有限，加之改革前多数镇村债务包袱沉重，导致乡镇财政入不敷出、运转异常困难。“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，地县财政勉勉强强，乡镇财政哭爹喊娘。”这一民谣比较准确地反映了目前我国乡镇财政的困境。据中国新华网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债竟超过千万元。 参见乡镇财政研究课题组.乡镇赤字有负债报告.2006-11-1.（3）事务权缺失乡镇政府由于辖区小，财力有限，无法行使市场监管的职能，对于经济调节的作用也很有限，目前本应该重点做
11、的社会管理和公共服务的工作也无法正常的开展，具体表现为：1）支配性政府体制剥夺了乡镇政府的决策权。县级政府通过自己所掌握的权力资源, 在辖区内行使其对政治、经济、社会和文化等的组织和管理职能,对乡镇政府拥有绝对的领导权、支配权。乡镇决定本乡经济和社会发展事务的权力几近于零，很多乡镇处于被动运作的状态。如上级政府对乡镇政府生产建设项目拥有审批权，当乡镇政府为行使自己的事权而设立某个项目时，必须经过上级政府的审批。若上级政府批准，项目就可以设立，事权可以展开；若上级政府不批准，项目就不可以设立，职能也就不能够发挥。因此，乡镇政府的决策权变相归属于上级政府所拥有。2）垂直的行政命令体系削减了乡镇政府
12、的自主管理权。县级政府及其所属部门为了自己的工作业绩,任意给乡镇政府下达任务和考核指标,并以任务完成、达标的情况作为乡镇政府政绩考核的依据和标准,并由此决定乡镇领导干部的升迁荣辱。虽然说乡镇政府有自己的一套班子，需要处理的突发性、应急性的事务非常多，但在这种垂直的行政命令体系下，作为一级政府，乡镇政府在实施行政职能中,把过多的精力放在如何应付上级的部署和检查,中心工作也是围绕检查事项展开, 乡镇自身的工作安排经常被打乱，工作的自主权很小，更别提有时间去谋划本地区的发展,履行本地区公共服务的职能。3）垂直的条条关系制约了乡镇政府的调控权。县职能部门在乡镇的派出机构都直属县级主管部门管理，其人、财
13、、物由县级部门管辖,形成垂直的条条关系。派出机构的人、财、物权大多在上级，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高。乡镇政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，结果制约了其对本乡镇的调控和协调能力,使得乡镇政府难以策应全局。对于这些机构的不合理做法也无法管束和制止。各派出机构为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力。2、权小责大法律赋予乡镇政府的职权在现实的运作中呈萎缩之势，与此相反的是乡镇的职责却不断在膨胀，乡镇政府的权力不足以支撑其所承担的责任。（1）职责边界越来越宽乡镇政府的职责除了法律规定的以外，在实践中决定
14、乡镇政府“应该干什么”的主要是上级党委政府制发的红头文件、下达的工作任务、签订的工作责任状等。乡镇政府承担过多的来自上面的高指标、硬任务，政治、经济、文化、社会无所不包，招商引资、计划生育、安全生产、社会治安无所不干，乡镇成了标准的“全能政府”。 甚至上级政府对一些能够由事业单位、中介组织或市场管理的事务也要对乡镇下指标、定考核。县级一些职能部门通过简单的文件形式，将本属于本部门履行的职责强加于乡镇，权力则留给自己，所以乡镇在具体工作中承担着大量的由县级政府部门担负的行政事务，导致了乡镇职责繁琐。乡镇工作接受的任务指标确实太多，“两个头”（乡镇书记和乡镇长）几乎天天有会，会会有任务，特别是一些
15、阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，且都要与工资、考核、奖惩挂钩，令乡镇干部苦不堪言，难以招架。从乡镇政府的实际运行来看，乡镇的职责边界是越来越宽了。（2）考核越来越多县级有关部门对乡镇的考核内容涵盖了经济、社会、文化、安全等农村社会的方方面面，地方党建、信访、计划生育、社会治安综合治理、殡葬改革、招商引资、环境保护、土地管理、安全生产等项工作都要考核。据统计，这些考核任务一年多达200多项，尤其是年终的时候，往往两三个部门同时抵达，乡镇干部应接不暇。由于考核的情况一般与乡镇的政治利益（主要领导的调动、升迁等）和经济利益（相关工作经费的拔付、奖金福利的发放）紧密挂钩，使考核内容成为乡镇政府事
16、实上的工作职责。更严重的是乡镇现行的目标考核制度中考核指标过多过细、重心不突出，考核方式不尽科学、重结果轻过程。不该考核的考核了，该考核的又没有考核。比如现行考核体系偏重于乡镇的GDP和财政收入，其实政府的经济职能主要是优化投资环境、服务经济发展。相反，现在对优化经济环境这个该考核的项目又考核不到位，对社会事业、公共产品考核更不到位。只听说完不成财税任务要“一票否决”，没听说科技推广、涉农服务、扶贫助残不到位的要“靠边站”。 但上面“指挥棒”所向，容不得讨价还价，乡镇就不得不接受着重重的考核。（3）责任越来越大由于乡镇政府职责定位不清，从而导致乡镇政府职能泛化，责任极度扩张。目前县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，实行“党政一把手负总责”，以加大乡镇工作压力，督促乡镇完成任务。一些乡镇领导干部说：“签了多少责任状，自己也记不清，只能是哪项催得急，就抓哪项。” 计划生育、社会治安
