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1、推进乡镇职能转变 加强干部队伍建设乡镇是我国最基层的政权组织，是党在农村工作和战斗力的基础。乡镇干部是执行党和国家在农村各项路线、方针、政策最前沿的一支干部队伍。乡镇职能发挥得好坏，直接关系到政权的稳定，关系到农村经济社会的发展和小康建设的步伐。随着中央“一号”文件的出台和农村税费改革的不断深入，特别是“农业税”的取消标志着“以农养政”时代的结束，中国从此步入“后农业税时代”。进入“后农业税时代”，乡镇政府原有的管制职能必然弱化，而服务职能必然要加强。乡镇所面临的工作内容、工作任务也都发生了质的变化，面对新形势、新要求，如何把乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，如何优化组合人员，把主要精力放在
2、指导农民增收和财政增长上来，这是目前乡镇面临和亟待解决的一个突出问题。笔者在认真做好调研的基础上，积极推进乡镇职能转变，在改进干部工作方式，加强干部队伍建设，农民增收和促进农村经济发展方面，进行了深入细致的调研，并做出了一些粗浅的探索和思考。一、我国乡镇制度的建立及沿革。古代的乡镇制度县以上主要体现为治权，乡以下则主要体现为法权，但今天不可实行“乡镇自治”或“乡公所”，因为中国传统的乡绅治理与近代市民社会是不可同日而语的，中国“王权不下县政”的定律完全是出于经济成本和交通条件的限制。其次我国的乡镇体制改革经历了三个主要演变阶段。一是国家权力下移阶段：1949年到1958年；二是人民公社政社合一
3、阶段：1958年到1982年；三是放权改革建乡工作阶段：1982年至今。从总体来看，在第一阶段中，乡镇政府的职能和体制设置都获得了一定程度的强化；在第二阶段中，主要采取了社会生产动员式的社会运动模式；而在第三阶段中，则又出现了乡镇政府得到加强的趋势。我国乡镇体制改革过程中伴随着职能演变，乡镇职能定位是体制改革的重点。根据建国以来我国乡镇职能体制的变革可知，计划经济时代的乡镇体制，尽管当时发挥过积极作用并得以长期延续，但随着社会经济的快速发展，其职能发挥越来越多地暴露出难以克服的体制弊端：主要表现在过分强调行政命令而忽视农民的权利；迷信政府的全知全能而忽视甚至排斥依靠和运用社会的力量；单纯追求经
4、济的高速增长而忽视农村的文化、卫生、教育事业的协调发展；片面追求对自然资源的经济索取而忽视农村生态环境的保护；对社会强势群体关注过多而对农村弱势群体保护、保障不够等等。二、当前乡镇工作面临的形势随着农村改革的不断深入，尤其是取消征收农业税以后，乡镇工作的内容发生了质的变化，旧的工作机制已与农村经济发展不相适应，干部思想观念不能与社会发展同步，各种矛盾日益突出。加之，法制社会的不断健全和完善，现行的乡镇工作方式方法已经退化淘汰，甚至有些做法和想法与法律相抵触。经济要发展，职能要转变，身份要转换，这些诸多的矛盾和问题急需我们去认真探索和思考。三、乡镇工作面临的问题“后农业税时代”简而言之就是免征农
5、业税的时代，是相对征收农业税时代而言的。取消农业税对正在变革中的乡镇政府职能产生了一系列新的要求，首先表现为乡镇政府原有权力的弱化；其次是要求乡镇政府由控制型政府向市场经济下的法治政府、责任政府和诚信政府转变：再次乡镇政府的管理职能也要从微观的、直接的控制，变为宏观的、间接的调控，这样，政府才能发挥自身的主导作用，依靠社会力量，提高社会治理水平。同时取消农业税也使乡镇职能潜在的缺陷和多年积累下来的矛盾由隐性转为显性。表现为：税费催收职能的终止使乡镇机构膨胀、人浮于事的矛盾凸现；乡镇机关财力不足、运转困难；乡镇政府的公共产品供应能力弱化。分析其产生的原因归究起来主要是：对职能转变认识不足和行政化
6、控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等导致了乡镇政府主要从事管制职能，对上负责有余而对下负责不足难以实现其服务于民的职能。笔者认为，农业税的取消，乡镇政府代表国家向农民收钱的功能己不复存在，农民生活和教育水平的提高也使他们开始知道以各种方式进行利益表达和诉求，乡镇政府传统的管制功能应逐渐弱化，但是，我国还有9亿多农民生活在农村，农村正常秩序的维护、国家法律的宣传贯彻、交通水利设施的管理、农村公益事业的兴办都需要人牵头，村民自治的组织、计划生育的实施、民间纠纷的调解、发展规划的制定，这些靠单个农民乃至村级组织也是无力办到的，需要乡镇政府强化其服务职能。因此，在今后的一段时期内，乡镇政府
7、有存在的必要性。总而言之，乡镇工作目前面临着三大课题：一是人往哪里去？二是钱从何处来？三是事该怎么干？围绕这三大突出问题，笔者认真开展调研，探索寻找解决问题的方法。（一）人往那里去？且不说村组干部，就乡镇机关干部而言，面临着机构要重设，岗位要重定、人员要重组、职能要重分等诸多问题。这些问题突出表现在：1、机构设置：从现行乡镇行政机构设置来看，严格地来讲乡镇行政没有机构设置，只有按要求设置了行政岗位，如：民政助理员、司法助理员等按行政职能设置了岗位，没有独立的办事机构。从事业单位机构设置来看，乡镇设置有“七站八所”，既有乡镇直接管理的，又有双重管理的，存在的矛盾与问题较为突出。一是直接领导与双重
8、领导的矛盾；二是机构设置与农村经济发展需求的矛盾；三是职能作用与市场经济需求的矛盾。这些矛盾与问题是乡镇当前要解决的首要问题。2、岗位确定：过去，乡镇对工作岗位的概念是模糊的，总认为只要是乡镇的干部，什么工作都要干，尤其是驻村干部，所有工作一包到底，这便有了“万精油”干部的头衔，出现了“老王打狗，一齐下手”的工作模式，带来的是工作质量差，效率低，给一些有懒惰思想的干部有机可乘，工作中出现相互扯皮的现象，长期以来，助长了“干和不干一个样”，“上不上班一个样”错误思想，也无法体现出每个干部的真正工作能力。只有岗位的确定，职能才能发挥其效能，干部职责更为明确。从行政岗位确定来看，一是由于多年来乡镇实
9、行干部包村工作机制，所以，对自己负责的岗位工作无法专一，专职工作变成了辅助工作；二是岗位的效能发挥不充分，存在被动应付的现象，干部把90%的精力都放在了所包村的工作上，对本职工作投入精力少；三是个别岗位人员不够明确，换人随意性在，直接影响岗位职能的正常运转。3、人员组合：过去，乡镇干部是“胡子眉毛一把抓”，既要“催粮要款”，又要“刮宫引产”，长期以来，干部队伍无活力，工作效率不高，作风不实。人员重组是目前职能转变关键中的关键，也是最难的一件大事，要解决好“人”的问题，必须认真思考，慎重从事。科学合理的定位乡镇政府职能应该遵循和满足“权责统一、精简效能、协调规范、统筹兼顾”，按照国家深化行政改革
10、和转变政府职能的要求，参考县市的行政管理职能和充分考虑乡镇一级的现实，优化资源配置，更新人员重组，才能与发展同步，才能体现出“为民”和作用和价值。目前，乡镇面临人员重组的突出问题为：一是税费改革后，经过深入调查后笔者认为，农民现在有三大需求：一要有钱；二要舒服；三要安宁。这三大需求应当是乡镇职能转变的出发点和落脚点，也是新的机构重设和人员重分的方向盘，更是检验改革成败的最终标准。这就是乡镇从“管理型”向“服务型”转变的根据，归根到底就是“为民”的需要。二是随着农民参与市场竞争的不断扩大，乡镇旧的工作模式已经被打破，表面上反映出干部“无事可做”的现象，实质上是机构设置和人员组合与农村经济发展需求
11、出现了差距，甚至有些制约了发展。三是“人”的能动性不能得到充分发挥，岗位人员重叠显得日益突出，人力资源不能得到完全利用，干部才能得不到充分展示。4、职能划分：过去，乡镇工作主要是以“安排生产、催粮要款、结扎引产”为主，其结果是相当一部分乡镇干部没有明确的工作任务和目标。问题尤为突出，一是干部工作承担量不平衡，村级工作一切都由驻村干部一包到底，工作负担过重，从而导致驻村干部工作积极性不高。二是职能划分模糊，其效能发挥不够明显，人力资源出现浪费和闲置。三是制约因素日益突出，经济要发展，职能要转变，旧的职能划分已经远远早跟不上形势的发展需要，有些职能已经阻碍了农村经济发展。四是职能转变关键在于干部思
12、想观念的转变，这也是需要解决的首要问题。我们在调研过程中了解到，农民“想的是致富，难的是技术，缺的是服务，靠的还是乡镇干部”，由此看出，干部的思想观念更新是职能转变的决定因素。（二）钱从何处来？农村实行税费改革后，乡镇财政收入锐减，负担也由此加重，这便是机构改革和职能转变的核心。财力是一切工作运行的基础，乡镇如何在免征农业税后增加财政收入，笔者曾读过一篇对贫困山区刘堡乡的财政收入析文章，刘堡乡面临的问题：一是自然条件差，农村经济发展环境落实，乡镇财政底子薄，发展缓慢，缺乏资金支撑，难以在基础设施建设、培植税源、培育市场、科技服务、引导发展生产、公共事业管理等方面有较大进展。二是免征农业税后，乡
13、财税工作内容发生了质的变化，如何使乡财政转变职能，服务于农村经济发展，这是问题的关键。三是开源节流，财政今后的工作重点应该是培植新的税源，增加财政收入，这就需要培养扶持一批经济项目做基础。（三）事怎么干？乡镇工作面对新形势下农村经济发展的需求，提出了事怎么干的问题。乡镇职能由管理型转向服务型，要把农民的事办好，就必须解决以下几个突出问题：一是干部思想观念更新的问题。凡事都要人来干，所以，干部思想观念的改变是关键。二是改变工作方法的问题。乡镇工作的内容已经发生了质的变化，旧的工作机制已经与经济发展不相适应，管理型的工作方法要向服务型的工作方法转变，建立相适应的工作机制。三是培养干部驾驭市场能力的
14、问题。建设一支适应新的乡镇工作的复合性人才队伍，加强对农民的信息服务，解决“市场需要什么，农民就种（养）什么”的问题，优化人力资源配置，充分发挥一技之长。三、进一步推动乡镇转变职能，加强干部作风建设（一）改革机构设置。转变乡镇职能，即由管理型向服务型转变，必须要建立相应的体制和机构作保证，必须调整乡镇机构设置和运转形式，改变干部工作角色和方式方法，适应市场经济和人民群众的需要，按照“精简、便民、高效”的原则，着力构建为民服务的新机构。一是按需求设置机构，乡镇应该打破过去干部驻村包组的“满堂滚”工作模式，根据农村经济发展、农民增收的需求和本地农业产业结构调整、党建工作、经济社会发展的需要，按综合
15、管理、社会事务管理、主导产业建设、基础设施建设等分类组建工作机构或服务机构，对过去设置重复、职能交叉、越位错位的机构进行撤销；把业务工作相近、工作性质相似的机构进行合并；把业务单一、工作量相对较少的机构进行挂靠，使乡镇机构形成职责清晰、目标明确、统一管理的新格局。二是按服务设置机构，针对每个服务对象、性质和方式的不同，设置社会事务、计划生育等服务机构，进一步细化职责，实行“对口”服务，主动为群众排忧解难，真正使干部把精力用在为群众服务上，把时间花在为农民增收上。三是按发展设置机构，坚持把第一要务放在突出位置，紧扣发展主题，围绕经济建设“搭台子”，变被动机械管理为主动服务，彻底改变过去“安排什么
16、干什么”的工作方式，增强乡镇干部工作的主动性。（二）优化人员组合。增强乡镇干部队伍的活力，是乡镇机构改革的重要任务。坚持“因事设岗，因岗定人”，重新调配人员，优化人力资源配置。实行变工作岗位，不变干部身份；变工作职能，不变原职务职级；变分配方式，不变开支渠道。鼓励乡镇干部自担风险，带薪从事农业产业化生产经营或承建农科示范园；鼓励干部带薪从事民营经济，领办、创办企业；鼓励干部带薪到村担任正职。干部的“归口”，人才的“归类”，使干部的特长得到充分发挥，战斗力也明显增强。使干部找到自己合适的岗位，让乡镇工作形成内外一条心、上下一盘棋的良好局面。（三）强化目标管理。科学的管理措施是工作机构有效运行的关键所在。规范机构设置，进一步规范职权范围，细化分工，明确责任，夯实任务，有力地激发了干部队伍的活力。建立健全工作督办检查制度，年终按照目标任务完成情况进行量化考核，增强干部的责任感、紧迫感，使乡镇干部形成
