统筹城乡环境治理地方立法制度构建

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1、统筹城乡环境治理地方立法的制度构建以山东省德州市临邑县为例邵荷花 汪栋 作者简介：邵荷花（1991），女，山东章丘人，山东农业大学2014级社会管理与政府法治专业研究生； 汪栋（1968），男，安徽肥东人，山东农业大学教授、硕士生导师。 山东省社会科学规划项目“法治中国建设视野中的宪法实施与监督程序研究”（15CFXJ34）。（山东农业大学 文法学院 山东泰安 271018）摘 要：统筹城乡环境治理是我国城乡一体化的重要组成部分，只有合理规划城乡布局，统筹治理城乡环境治理立法，改变城乡二元结构，才能实现城乡全面、协调、可持续发展。地方环境治理存在部门保护主义和地方保护主义突出，立法能力不足，立

2、法程序与宪法监督缺失等问题。因此，在统筹城乡环境治理立法过程中，必须协调行业利益与地方利益的关系，厘清中央与地方立法的权限，构建统筹城乡环境立法的利益协调机制以及相应的地方立法宪法监督制度。关键词：统筹城乡；环境立法；协调机制；宪法监督一、问题的提出根据涂尔干的社会分工理论，随着社会的发展，社会的劳动分工越发达，分工会越来越细，其主导规则是“分工的连带关系”的“协作型法”，这种规则调整着行业利益的关系。上个世纪八十年代政治学新兴的“治理”概念强调“扁平化治理”和公众的参与，弱化国家的“统治”角色，重视国家与地方的双向互动，这为地方立法提供了又一理论支持。统筹城乡环境综合治理，是指政府领导、部门

3、协作、公众参与，对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范和管理的活动。统筹城乡环境治理筹划城市（部门利益）与乡村（地方利益）即协调部门利益与地方利益的过程。因此，城乡环境治理符合社会学“连带关系”发展趋势，同时，地方环境立法源自人民主权理论与地方自治原理，契合政治学的“治理”概念。城市化是社会分工不断发展的结果，代表着市场经济的发展，是一种社会连带关系，是契约的发展结果，如果说城市利益关系主要体现了“分工的连带关系”，偏重于行业性、部门性与开放性，是横向的扁平化的利益关系，那么，乡村利益关系则体现了“同求的连带关系”，偏重于地域性与封闭性，是纵向的垂直的利益关系

4、。而统筹城乡环境治理的过程，就是统筹协调城市与乡村、部门利益与地方利益的过程。如何在环境立法中将横向与纵向（城市与乡村）紧密的联系起来，并实现二者的和谐相处，是目前我国亟待解决的问题。其中，城市利益与乡村利益、行业利益与地方利益、行业利益与行业利益间的矛盾尤为突出，在环境立法中解决这些突出问题成为立法的重点和难点。笔者在此以山东省临邑县的城乡环境治理为例，分析目前我国统筹城乡环境治理中出现的各种问题，并进一步分析出现的深层原因，即从法律的角度找出其出现的立法方面的不足之处，并运用涂尔干的社会分工理论和善治理论进行阐述，提出统筹城乡环境立法的立法构想。地方环境立法具有因地制宜、自主性、地方性、区

5、域性等特点，地方环境立法可以增强规则在本区域内的确定性。这一法治价值源于其政治治理功能，即地方立法能够提高规则供给的回应性、效率、质量与民主参与程度。地方立法因地制宜，公众参与直接便利，地区内部差异较小，制度需求的一致性高于全国，不必过多考虑非正式制度与正式制度之间的兼容性；地方立法所需信息及时而充分，立法风险较低，利于制度创新；地方立法能够更好自我控制、调适。当然，地方立法的这些法治价值与善治功能主要是针对调整“同求的连带关系”而非“分工的连带关系”而言。环境治理立法过程中的城乡关系，既包括“同求的连带关系”，也包括“分工的连带关系”，前者体现为地方利益的立法诉求，后者体现为行业利益的立法表

6、达。 因此，统筹城乡环境治理，必须运用立法的方式协调各方的利益，建立合理的利益协调机制，充分发挥地方环境立法的善治功能，使城市与乡村、行业与行业、部门与地方等和谐相处，得到统筹，使地方环境得到更好地改善，实现人与自然的和谐相处。 二、临邑县城乡环境治理一体化发展现状（一）立法现状目前，临邑县进行城乡环境治理的地方立法层面的法律依据主要是山东省政府的相关规定和文件，其中主要有：1995年6月1日，山东省人民政府关于印发山东省实施城市市容和环境卫生管理条例办法（已废止）的通知；1996年12月14日，通过山东环境保护条例，并于2001年修正；2010年3月1日，实施山东省城镇容貌和环境卫生管理办法

7、2013年9月，德州市颁布实施了德州市城市建筑垃圾管理办法，该办法根据中华人民共和国固体废物污染环境防治法、国务院城市市容和环境卫生管理条例、建设部城市建筑垃圾管理规定和建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定等有关法律、法规，结合德州实际情况制定。2013年10月，山东省人民政府颁布第267号政府令山东省机动车排气污染防治规定；2013年11月，山东省德州市政府法制办发布关于加强行政执法监督优化发展环境的关于进一步优化发展环境的意见；2014年4月，山东省人民政府办公厅发布关于加强村镇污水垃圾处理设施建设的意见；2016年2月，山东省人民政府办公厅发布关于加强乡村安全生产、建设工

8、程质量安全、环境保护、道路交通安全监管工作的通知等规章和条例。这些成为临邑县进行统筹城乡环境治理的法律依据，临邑县政府在这些条例和办法的指导下，进行城乡环境一体化建设，使农村的环境得到很大改善，但也存在很多问题尚未解决。虽然，山东省在城乡环境治理方面制定了相关的条例和办法，但是，与四川省相比，还是处于落后的地位，四川省在统筹城乡环境治理方面在全国居于领先地位，四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年7月29日通过四川省城乡环境综合治理条例（以下简称条例），自2011年10月1日起施行。条例明确规定了城乡综合治理的范围和责任，第一次以条例的形式规定了城乡环境治理的内容，使城

9、乡环境治理步入法制化轨道。而山东省的各条例并没有一个将城乡环境的治理综合到一起，而是重视城镇的环境治理，轻视农村的环境治理。因此，山东省需要完善城乡环境法律体系，将农村部分的法律空白补充完善，平衡城乡环境立法，更好地建设社会主义新农村，保障人民的基本环境权益，让农民正真感到幸福。（二）发展现状临邑县现下辖10个乡镇2个街道办，人口54.5万。目前，已基本实现城乡环卫一体化全覆盖，形成了以“村收集、镇运输、县处理”运行模式，逐步构建起了城乡环卫一体化的总框架。使全县城乡环境得到很大改善，尤其是农村居民，也享受到了城市环境保洁的待遇。综合看来，临邑县在城乡环境治理方面还是取得了很好地成绩，建立了网

10、络化环境监管体系，使城乡环境处于整个网络化的监管之下，大大改善了农村“脏、乱、差”的状况，使得农民的生活环境得到改善，为农村居民提供了更好的生活环境，也实现了社会主义新农村建设村容整洁的目标。然而，在治理过程中却存在很多的问题，由于我国长期受城乡二元结构的影响，我国的城乡环境治理偏重于城市的保护和治理。由于临邑县农村主要以种植业为主，因此，现代农业生产化肥、农药和农业地膜的使用造成的污染以及农作物秸秆的焚烧造成的大气污染问题严重，加之，生活垃圾日益增加，污水任意排放造成的水源污染，还有乡镇企业排放的废气，废水，固体污染物等的污染。目前，不只是临邑县的农村，甚至全国的农村都面临着城市污染向农村的

11、转移。农村成为城市的垃圾场，田间地头，城市生活垃圾和工业垃圾堆积成山，时间久了，垃圾不处理，产生的垃圾液渗到地下水源，是当地的饮用水遭到污染。农村不仅要消化自己产生的垃圾还要承受来自城市垃圾的压力，严重超出了自身的净化能力。根据邻避效应 邻避效应即居民因担心建设项目(如垃圾场、核电厂等邻避设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。，人们是不会允许在自己的周围建一些危害身心健康的设施的，但是为什么会出现农村的环境遭到污染和破坏的现象呢？是当地居民不懂得邻避效应还是其他

12、原因？究其原因，主要是当地的行业利益与地方利益之间的矛盾，比如一个钢铁厂要入驻农村，地农民肯定会以邻避方式加以抵制，因为会破坏当地的环境，但是，钢铁厂会想方设法的给予当地百姓以所谓的“福利”，即解决当地的就业问题、占用耕地给予补偿等手段，而代表当地利益的村委会或乡镇政府就会考虑到当地的经济发展答应其在当地建厂，并不是违背规律的结果而是行业利益与地方利益两者相互妥协的结果。三、城乡环境治理出现问题的深层原因（一）环境协商治理机制不健全 广东的PX项目和天津大爆炸事故的发生，充分说明了我国的环境协商治理基础出现了问题，即其中最重要的一环即公众参与出现了问题。环境协商治理机制，即确定与环境相关的主体

13、按照既定的程序和方案共同制定环境决策，贯彻决策执行，并使全过程得到有效监督的环境资源调配过程。 秦鹏，唐道鸿：环境协商治理的理论逻辑与制度反思以为例，深圳大学学报（人文社会科学版），Vol33 No1，2016年1月，第108页。环境协商治理机制可以体现公民的直接参与，能够保障公民的基本环境权利，公众能够通过这一机制充分表达自己的利益诉求。而在城乡环境的治理过程中，虽然我国有环境保护公众参与办法，但是，实践中，未能真正实现公众的直接参与。环境保护公众参与办法第4条明确规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关

14、事项或者活动的意见和建议。第7条规定，参加专家论证会的参会人员应当以相关专业领域专家、环保社会组织中的专业人士为主，同时应当邀请可能受相关事项或者活动直接影响的公民、法人和其他组织的代表参加。然而，现实中，普通公众的意见并不能进入立法程序，环保事务或关联区域性的地方利益，或牵涉全国性的行业利益，两者缠绕纠结难以区分，地方环境立法面对跨地域的行业利益，如何确定利益相关者？利益相关者能否有效参与立法过程？这是目前地方环境立法亟待解决的问题。（二）地方环境立法质量差，立法能力落后第一，条文抄袭或重复上位法。地方环境立法中，单纯追求数量，为了完成任务而立法，例如，湖北省环境保护条例、河北省环境保护条例

15、等均照搬 1989 年环境保护法的体制设置，条文数量相差不超过五条，一些条文完全复制上位法，还有一些只是做少量的文字性修改，而对本该加以具体化的制度规则鲜有涉及。 李昌凤：修改后地方环境立法面临的机遇与挑战，学习论坛，2016年第2期，第68页。第二，制度落后。由于地方都有“环境为经济服务”的传统观念，因此，地方制定的规章和条例缺乏对生态系统的整体管理，只是针对环境污染的治理忽略了对生态环境的保护、改善和恢复。第三，我国地方环境立法“千篇一律”。地方立法依赖民主协商协调机制。地方人大及其常委会的立法能力建设是地方立法正当性与合法性的基础，然而，现在大部分地区虽然享有了地方环境立法的权利，但是由

16、于大部分地方都没有专业的法律或技术人员，也没有专门的立法机构，只是临时组建的机构来响应立法法的放权。有的地方立法能力不足，进行第三方立法，搞“委托立法”或“立法外包”，还有的甚至“法盲立法”。（三）地方环境立法部门利益和地方保护主义突出 地域利益关系而非行业利益关系是地方环境立法的重点对象。目前，由于相应的立法监督机制没有建立起来，地方环境立法的部门利益和地方保护主义就显得尤为突出。有的立法偏向既得利益集团，干预市场，造成不公平竞争。还有的搞地方保护主义，限制外地企业进入本市承揽业务，在监管中不一视同仁，对外地企业搞歧视性政策。再次，地方环境立法权掌握在地方权力机关和地方政府手中，在各部门进行起草立法时，各个部