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1、.专业整理.地方治理理论述评引言地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，不了解前者，就不能了解后者。在欧美，地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共服务和产品的提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。而地方政府最为主要的任务就是为社会提供公共产品和服务。20世纪30年代，在美国出现了一股以效率和效益为名称的城市改革运动。这场改革要求在全美城市地区实行大规模的合并、兼并，尽可能地减少地方政府单位的数量，理想的结果是一个包括郊区的城市地区只有一个政府。但是，人们越来越意识到，地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府，需要将视野扩展到地方政府与私人部门、N
2、GO和市民之间的关系。传统的有政府主导和影响的地方公共舞台成为多重组织和个人与政府共同表演的场所。政府更多的是协调者而不是控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不必是生产者。因此，传统的地方政府全能角色必须进行分解和重构。一， 邻里关系首先，我们必须对“邻里关系”这一重要概念作出澄清并对其进行讨论，因为这一概念是地方治理理论的一块基石。（一）邻里关系的定义。 Seebrook对邻里关系的定义是：在一个区域内，大多数人认识周围住着的人，而且很可能认知每一个人的年龄划分，知道所有标志性建筑和区域中心。可以说，邻里关系提供了一个研究日常生活的社会关系的一个有用的维度。它聚焦于一个关键的生活空
3、间，在那里人们怎样接近材料和社会资源，怎么传递一个机会，生活在那里的对于自己或者外来者而言，标志性方面是哪些。地区劣势肯定存在，但它不仅因为在地方房屋市场和人们所在城市版图的地理位置。对于困难的社会体验加强了人们已有的困难体验。一些在邻里关系的人们尽全力来为自己创造最大化的机会。这里面的一个关键的变量是这些活动和体验是否发生在一个业已建立的社会互动的社会世界里。我们可以从以下几个方面去进一步界定邻里关系1 邻里关系的基本元素：亲近和邻里接触是我们在城市生活的组织中的最简单但也最基本的元素。地方的利益和联系培养了地方感情，并且在这个基础系统下，邻里关系构成政府控制居民的基本控制。它是最小的地方单
4、位。邻里关系没有地方组织。2 邻土群组：一个邻里关系是一个独特的领土的群组，以区域的自然特点和居民的空间、社会特征作为相互区别的特点。3 邻里关系概念的划分：邻里关系这个概念，可以再细分为若干独特的区域，划分为黄金海岸和贫民窟，劳动阶级或者中产阶级。这些区别来源于不同资源贡献的门路：区域界限、居民伦理文化特点、人们的心理归属感、可供人们购物、休闲、学习设施。同时包含这4者的邻里关系在现代城市是很难找到的，区域的和个人的界限未必矛盾。 （二）区分邻里关系与社区。社区与邻里关系有时是同义词，然而，邻里关系更多的是限制在空间的维度。它与居住的区域相关，在这个区域里，人们参与进“邻里关系”，其通常被视
5、作一系列与居住空间相关的非正式的，面对面的互动。Davie和Herbert推崇 “基于地方的社区”，它的理解比邻里关系更加困难。社区，被看作城市的一个地区，是一个有物质规划，有土地使用和设备的集合。它包含了人的一些特征，比如性别、家庭、年龄、伦理等。当把加入行为、互动关系、个体的组织、他们的个性类型以及如何解释和察觉他们的区域，很显然，社区被看作是一个内在城市区域，很复杂。可以说社区的界限是明显划界的。社区的划分通常一个有自己的社区历史的、居民利益意识的和面向本地的商务和组织的城市亚区域。社区由一个通过制度安排的推行集体生活的人口组成。共同利益和行为规范嵌入其中。而邻里关系是当地居民如何想它。
6、一个真诚的、准确的“邻里关系”的定义，只能由住在那里的、工作在那里的、退休在那里的，并以此引以为傲的人们来下定义。同时，社区不是一个地方，而是一个地方导向的过程。它不是一个社会关系的总和，而是当地人们社会生活。一个社区是一个由居民表达分享利益的意愿的互动过程。 据此，他们划分了邻里关系与社区三个基础的领域第一领域：区域内容。关于地方的自然和社会的差别。这个领域的研究主要是芝加哥学派的社会区位学以及“社会区域分析”。这些研究方法关系的是如何识别和测量城市社会区域结构。第二领域：行为和互动。关于居民在区域内的社会、经济互动产生的行为和互动。这个领域有一个关于社会网络紧张度的分析，强调“地方的邻里关
7、系”的概念。这个紧张度中网络比邻里关系更强调，但这个看法可能低估基于邻里关系存在的联系的重要性。这个领域的重要主题是，邻里关系在形成行为和互动上的影响。邻里关系的中心旋律是联接大社会的制度、力量与地方生活的特定联系，来保证思考邻里关系时不要脱离城市其他部分。第三领域：概念上的识别。这个领域研究的是社区感或者是地方产生的感情。这里有两个亚领域，一个是“认知”，一个是“情感”。前者考虑的是邻里关系和地方社区被察觉的方式，通过居民自己的命名，领土构建和心理地图。后者考虑的是他们的对邻里关系和地方社区的态度，他们的社会价值观、地区归属感。但是这些归属感很难测量。（三）邻里治理的几个案例：纽约 底特律，
8、和圣保罗这三个城市都有正式的市民参与机制，分享行政分权和在城市发展计划，土地使用，区域管理上提供建议和反馈。 在纽约，社区委员会的建立（设立）在19世纪60年代写进了城市的宪章，1975年在宪章修改时又做了重新的界定，提供了关于他们当前的形式、目标的方针，他们在本质上是顾问的角色，他们有责任在一系列的土地使用，财政决策问题上核准和修改。一个委员会有50个成员，一半是由市长任命，一半是根据地区市议会成员的意见选出（Marcuse，1987）在底特律，市民地区自治会是市政府和邻里的联络人，它的目标是用城市的复兴资金促进发展。这些区自治会是作为一个在发展项计划而目上享有核准权的计划性团体而产生的，尽
9、管有些为执行它们自己的项目产生了分支机构。自治会的成员一部分由市长任命，一部分在市选举委员会的引导下由定期的邻里成员投票选出。尽管市民地区自治会作为市政府和邻里间的主要的正式联系人，但他们的资金确实很不确定的。政府赋予志愿性部门的社区延伸服务以特殊的意义，尤其是对社区组织，如教堂，社区发展机构。在圣保罗，整个城市被化分为由17个计划性地区的体系。每个区域大约有16000人。它们由地区居民选取的委员会治理，隶属于邻里办事处。一部分人员是由社区组织者进行配置的，由市政府拨款。委员会的角色是多样的，有些是专门的组织和顾问团体，有些直接参与到服务的提供和地区的发展。外界的代理机构，开发者，市民可以就有
10、关发展计划与委员会商讨，这些建议会进入到政府的最终议程。在一些案例中，市政府可能会为了纯技术目的与这些邻里组织合作，这些与邻里组织的关系被用作邻里参与的代理人，这出于一种信念：这些组织与邻里有足够的联系，能带来足够的地方性影响。在Baltimore(巴尔的摩， 美国马里兰州的一个城市)，回应者谈到关于鼓励邻里关系的一个长期传统，就是市政厅会对通过有经验的邻里组织表达需求的邻里做出回应。许多回应者把这些连接政府与邻里行动者的手段称为疏远和经常是敌对的。这些传统的关系通常被定义为高度政治性和总是被描述为自上而下的，指示性和疏远的，或许在邻里与邻里间不同，但大部分都持怀疑的观点，不然就是一部分邻里行
11、动者对其持完全不信任的态度。一位城市官员这样说：“一小部分可能会把它们自己当作非常合作的工作关系。另一小部分会把它们自己认为是保持强烈的对立关系。很可能大部分，大约60或70会觉得它们的关系是有限的，某些情况下需要邻里处于一个相当重要并且有经验的层面，同时需要它们要对政府如何许诺与邻里共同合作的，但有时被它自己的优先权所代替的项目有大量的知识。”（四）邻里治理与地方政府的理想关系在THOMAS的调查中，城市官员被认为是更好的沟通和提高项目执行的刺激因素。帮助获取邻里利益得到支持的可能性：这包括在服务传递方面，使他们在决策制定的批评声中受保护，通过这些组织增大社区支持的可能性以获取更多的资金分配
12、。同样的，BERRY(1993)分析了5个城市中基于邻里的市民参与机制的角色和作用。通过分析得出，当邻里社团体制无法有效的在城市议程中为新的问题获取创制权时，就会通过各种城市行政代理机构设立的沟通交流和项目选择机制来逐渐增加其对优先权的影响。同时，这种机制加强了市民与被选官员的联系。这次调查被采访的官员都是不变的强调地方政府在其权限内需要稳步促进与邻里的联系。与回应者传统上所说的疏远和对立的关系不同，官员们普遍把这种地方政府和 邻里的理想关系描述为：伙伴关系。至于如何最好的去运行这种伙伴关系存在不同的观点。很多人认为邻里的角色应该主要是作为进言的顾问，使他们关注的问题和优先考虑解决的问题告知和
13、反馈给城市的计划。一些回应者建议邻里应该承担一个更强的角色，为城市发展计划和活动承担更直接的责任。不考虑这些关注点，伙伴关系这个理念是基于一个基本的信念：邻里关系的行动者在邻里环境，优先权，需求方面有更多的认识。另一方面，政府有技术上的专家和制度上的能力去帮助实现邻里目标。因此，邻里和地方政府被理想的认为是互补和相互支持的角色。一些官员，尤其是那些被行政部门任命的与邻里合作的政府官员强调为了让政府与邻里行动者能成为相互支持的角色，文化的转变是必须的，只有通过相互的尊重和理解，政府与邻里的重新信任关系才能建立。政府官员们一般认为：其一，政府与邻里关系的行动者应进入一个相互支持的这样才能有所发展。
14、其二，文化上的转变。通过城市与邻里的相互尊重和理解，政府信任才能重建。而其中一个政府官员的具体观点如下：1 政府应承认在某些问题上市民中有真正的专家和足够知识和技能，尽管可能来自不同的方向，或许不是很科学，但那是有价值并且是具有可信度的 。2从市民的角度而言 ，他们也应该相信政府是有好的动机的，他们了解自己的政府并且不必要求政府以他们的行为方式去办事。理想的市民应该要求成为他们政府的所有者，然后我们会看到政府在每一个层面都向着市民的要求迈进。回应者认为政府理想的角色是作为技术上的资源，在计划、财政、法律问题上提供专门的知识，同时作为平衡选民利益，协调邻里关系的公众信任的角色，以保证计划的经济发
15、展能有效、公正的开展。邻里的理想角色是为社区确定应优先解决的问题，在公共政策的发展和公共项目的执行中提供相应的信息，同时在需要时，促使政府为其提供相关技术资源和在执行地方计划时提供帮助。（五）邻里治理的实体的局限性尽管能力建设被认为是主动治理实体的主要功能，许多技术能力的问题被提出，认为它们是邻里的主动建设和邻域治理组织能有效参与的主要的限制因素这主要在与隶属与他们的组织和个体的能力。理想的情况下，他们应该参与邻区的社会计划和经济发展，帮助政府界定优先权。但是如果这些团体实质上缺乏广泛的能力和技术上的技巧去做这些事情，那么他们就需要在授权做这些事情的之前提出。尽管在这点上有一些技术上的帮助可以
16、提供给邻里，但许多公共官员认为在提供这些帮助中，政府承担着主要的角色。再者，从注重实效的理由看来，有些功能由政府去做会更好。一些大型的工程，或一些特殊的服务例如交通，下水道的建设由政府做更好。 有这样一些因素会使邻里治理受限： 1组织和技术能力使邻域治理承担的职能、任务局限在一定的范围内 2基于公共使命下运作的地方政府不能将一些职责转移到邻域的层面上。这个问题涉及到三个部分，也就是责任的范围，合法性以及所承担的义务。第一， 考虑到它的范围，一些回应者建议邻里创制和治理实体应该围绕居民的政策需求在政策制定，决策上给予政府相关信息。使得它能够平衡邻里的需求和优先权。第二，地方政府是法定由州政府委派的，受到城市宪章的约束，特别的法定需要履行某些职责和提供一定的服务。当然这些法律可做出一些修改：把一些职责转移给邻里（事实上，政府也逐渐通过外包把一些职责交给非营利和私营组织）一些组织，例如政策
