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1、. . .公共服务设施相关理论研究1 公共服务设施界定和分类1.1 公共服务设施的界定 公共服务设施是由公共、服务和设施三个词语或者是公共服务与设施两个词语构成的合成词，是这些词语含义的整合。 公共服务（public service）基本概述： 公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。 狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的
2、监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是，诸如执法、监督、税收、
3、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类似政府行为都不是狭义公共服务。公共服务的主要类别：公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事
4、经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。公共设施是指为市民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和
5、商业金融服务等。设施有基础设施和附属设施，其中基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设（physical infrastructure），而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”（social infrastructure）。 基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经
6、济各项事业发展的基础。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资。对新建、扩建项目，特别是远离城市的重大项目和基地建设，更需优先发展基础设施，以便项目建成后尽快发挥效益。附属设施是配套设施，使得基础设施得到更好服务、发挥更大作用、实现保值和增殖功能的设施。1.2 公共服务设施的分类城市公共服务设施从内容上看，涉及居民生活的各个层面，因此种类繁多，有各自不同的使用功能、性质、特定及环境特点及环境要求。归纳了下五种分类方式：1.2.1 依据使用性质分类教育科研(包括托幼、中小
7、学、大学和科研院所等)；医疗卫生(包括医院、门诊所、卫生站等)；文化体育(包括影剧院、图书馆、博物馆、展览馆游泳池、体育场、少年之家、青少年活动站、老年退休人员活动室等)；商业服务(包括粮店、副食品、菜场、百货等)；金融邮电(包括银行、储蓄所、邮电局、邮政所等)；社区服务（包括养老院、托儿所、残疾人托养所、治安联防站、社区组织用房等）市政公用（包括城市道路、桥涵、排水设施、防洪设施、道路照明设施、城市建设公用设施等）行政管理(包括街道办事处、居民委员会、派出所等)。1.2.2.依据服务范围分类市级：体现国际性大都市发展要求，服务全市甚至更大区域的设施，主要是大型的文化、娱乐、体育、旅游等设施。
8、地区级：按照城市分区规划，服务各区域的设施，主要是医院、高中、商业等设施。根据上海城市居住地区级公共服务设施设置标准，地区级设施服务人口规模一般在20万左右。社区级：服务社区，为居民日常生活所必须的小学、幼托、菜场等设施。根据上海城市居住区公共服务设施设置标准，地区级设施服务人口规模一般在5万以内。事实上，公共服务设施体系已由传统的“市级区级居住区级居住小区居住组团”五级系统向“市级区级居住大社区级居住区级居住小区”五级系统转变。在对各级系统制订标准时，由于公共服务设施建设与管理的主体不能缺位，并且市、区级设施的规模，选址和建设标准是根据城市发展的阶段目标和各区建设时序而确定的，故而对市、区级
9、设施只给予建议，不宜统一规定量化指标。1.2.3 依据公共产品理论分类“公共物品”理论最早是由托马斯霍布斯(THobbes)从社会契约论和利益赋税论角度提出的，几乎所有的学者都承认公共物品具有非竞争性和非排他性两大特点。并以此为标准，把人类社会中的物品划分为四类：私人物品、俱乐部产品、公共资源和纯公共物品。其中，俱乐部产品和公共资源属于准公共物品。自公共物品理论提出以来，公共服务性设施就一直被认为是典型的公共物品。它们中有一部分为纯公共产品，如医疗卫生、教育、文化等；但公共服务设施中更多部分则属于准公共产品，如供水、供电、供气、通讯等。准公共物品具有限制性非排他性和非竞争性，是介于纯私人物品和
10、纯公共物品之间的产品。 以公共产品理论为基础，结合对问题的研究，参照其他城市的分类管理方式，将公共服务设施按照竞争性、排他性的特征，分为纯公共产品、拥挤的公共产品、不计入价格的公共产品与纯私人产品4类。(1)公共产品公共产品的提供建议由政府统一负责。资金来源上，由政府从财政支出中进行平衡。(2)私人产品纯私人物品类的居住区公共服务设施应由开发商投资建设，即市场提供。(3)准公共产品准公共产品的建设可以分为三种情况：对于公益性较强的设施以及福利性设施，如教育、医疗卫生等，由政府投资建设；盈利性较强的设施以及小区后期维护管理设施，如会所、物业管理用房，由开发商投资建设；行业专营产品由行业专营企业投
11、资建设。公共服务设施分类体系研究公共服务设施投资主体表 1.2.4 依据基本服务属性和政府规划职能分类根据各类公共服务设施的基本服务属性和政府规划职能的不同，分为公益性公共服务设施与盈利性公共设施两大类，明确不同的用地开发方式和规划方法。(1)公益服务设施涉及城市整体生活水平和公共利益，是城市规划对土地使用发挥公共干预核心作用的重要体现。规划中应依据用地的城市职能、人口规模和发展需求等，对设施的职能级别、用地规模和选址布局予以明确规定，并在各级规划中予以贯彻执行和深入落实。规划期内原则上禁止变更用地性质，保持严格刚性管理。一般说来，公益服务设施拥有政府提供的较为稳定的用地、政策和资金保障，当前
12、迫切需要加强的是，对所提供服务的便捷度和舒适度的人性化关注，故应充分借鉴和探索市场机制下对于社会需求和行为模式的研究方法。公益性公共服务设施具体又可分为基础性社会服务设施和福利性社会服务设施两类：基础性社会服务设施大城市边缘社区的公共服务设施仍旧应该保障社会全体成员基本生活需求的设施，例如基础教育、医疗卫生等设施。作为体现社会公平的重要内容，要求在空间布局和服务质量上都较为均衡，不应有明显差异。政府是投资建设和经营的主体；同时，鼓励在政府统一宏观管理下发展私立医院和学校作为有益补充。福利性社会服务设施面向老人、儿童、残疾人等特殊群体的设施，例如老年人或残疾人活动站点等。设施规模主要取决于规划区
13、域内特定群体规模，服务具有特殊的准入机制和福利性特征，主要由政府供给。近年来，国际上比较重视发挥民间机构作用，强调“社会福利社会化”。(2)盈利服务设施主要由市场配给，提供生活、生产和旅游等各种活动服务的设施，例如商业零售业、经营性文体设施等。作为公益性公共设施的有益补充，提供更为细分和完善的服务种类。应对当前市场逐步完善和用地混合布局的发展趋势，规划应保持一定弹性和灵活度，主要确定复合用地的总量规模和分类控制指标，允许基于需求市场的发展和收益最大化原则进行同一大类下用地的功能转换，但必须保障在上一级区域范围内整体用地结构、设施配套种类和容量以及与周边地区功能协调，避免外部负效应的产生。盈利服
14、务设施基于市场供应机制己能较好满足设施使用的便捷度和舒适度，而缺乏的往往是用地、政策和资金的稳定保障，因而需要政府从城市整体需求的角度控制用地总量和配置比例，并基于整体服务网络规划的设施建设制定政策引导。应该说，两类设施的主要差异体现在设施运作的出发点不同，相同点则是都需要对市场需求的深入分析，而这部分正是当前我国公益性设施发展迫切需要加强的。1.2.5.依据产权属性及建设主体分类从产权拥有和使用主体角度看，社区公共服务设施涵盖了私人、专营和社区公共设施等多种类型。现行的建设方式仅是笼统的将所有设施均交与开发商建设，实质扭曲了不同产品属性与提供者的对应关系，问题的出现也就再所难免。因此，要建构
15、合理的社区公共服务设施建设方式，首先应当对不同设施的属性进行区分，并与其产权主体对应起来，最终在其基础上确定其提供者即建设主体。借鉴经济学的基本原理，现有社区中设施按产品属性可分类归纳，从中我们可以对社区公共服务设施的产品属性及其对应的主体得到较为清晰的认识。公共服务设施的属性分类社区公共服务设施除了私人俱乐部式的文化体育设施和一般商业服务设施外，其余设施均具有较强的社会公益性或便民性。其中社会公共产品类公共服务设施的公共属性最为突出，从对应关系角度看，此类设施理应由政府建设才能保证公众利益的最大化，同时通过对由设施建设所产生的外部效益向开发商征收相应费用也可获取一定的回报，增加公众收益;专营类设施由于相关制度原因使行业经营具有较强的垄断性，由于设施经营自负盈亏，该类设施对应的经营或产权主体也理应是投资建设的主体。因此，社区公共服务设施比较理想的建设方式应是按不同设施的产品性质分类确定不同的建设主体，由政府、开发商以及专营设施的使用单位共同建设。然而若将全部公共产品类配套建设均交与政府建设却存在一定的现实性问题，其矛盾点在于一些服务设施建设规模不大，从用地节约和服务半径角度，一般采取在住宅底层公建用房的解决方式较为合理，使得这些设施无法从住宅建设中剥离出来，政府无从插手，倘若强行分离则必然导致不合理问题的产生。因此在设施中选取可以单独建设的设施，对建设的可行性至关重要。而对
