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1、探析制度廉洁性评估【发布时间】2011年11月21日 13:52 【字体】大 中 小 【来源】中国纪检监察报十七届中央纪委六次全会指出，要“认真开展制度廉洁性评估”。开展制度廉洁性评估是从源头上预防和治理腐败的重要途径，是提高制度执行力、维护制度权威性、强化制度反腐的重要举措。笔者认为，科学完整的制度廉洁性评估，既要做到“瞻前”评估，在制度出台前进行前置审查，减少和防止一些“不合格”制度“出炉”；也要做到“顾后”审计，对“出炉”后的制度进行执行绩效审计，避免和纠正制度“空转”。明确制度廉洁性评估的内容和方式。综合当前的实践经验，评估的对象主要为行政机关制定的制度，内容建议为：是否存在违规违法扩
2、张权力、减免责任，增减公民、法人和其他组织的权利义务，以及利益冲突、谋取特定团体利益等情形；设置的自由裁量事项是否必要合理，自由裁量幅度是否适当；执行程序和办事流程设计是否科学规范、公开透明、高效便民；行政权力配置是否合理，监督制约措施是否有效，制度执行是否到位，责任追究机制是否健全等。评估的环节建议为：一是前置简易审查。对信息量较小、内容较简单、涉及面较窄的制度文稿，以纪检监察机关和政府法制部门为主进行审查，在规定时限内出具评估意见书。二是前置听证审查。对于信息量大、专业性强、内容复杂、利益相关方牵涉多的制度文稿，由纪检监察机关组织专家进行听证，在规定时限内出具否决或通过的评估意见。三是廉政
3、制度审计。主要运用“绩”、“效”两项指标对制度的执行情况进行评估。根据测评结果，分级管理，分类预警，公开问责，及时纠正制度执行中存在的问题。赋予制度廉洁性评估“一票否决权”。主要目的是防止个别部门未经前置审查就出台某项制度或向人大、政府提交审议稿。对此，应当赋予制度廉洁性评估“一票否决权”，即对于未经前置审查就擅自以本部门名义发布某项制度的，按程序撤销该项制度，追究部门领导责任；对于未经前置审查就擅自以多部门名义联合发布某项制度的，按程序撤销该项制度，追究牵头部门领导责任；对于未经前置审查就擅自向人大、政府提交审议稿的，责令提交部门撤回审议稿，追究提交部门领导责任。进而使政府部门形成这样一种自
4、觉，即一项制度未经前置审查不能发布，即使发布也当判定无效；当制定新的制度时，要以书面形式咨询评估机构，请求帮助审查必要性、合理性、缜密性、程序性等方面的问题。实行严格的制度廉洁性评估究责机制。在探索制度廉洁性评估工作中，最难的环节就是责任追究。因此，建议对于未经前置审查就擅自发布某项制度或向人大、政府提交制度审议稿等违反程序的行为，对部门主要负责人进行提醒谈话，对分管负责人视情给予通报批评、诫勉谈话、取消当年评优评先资格等处理，必要时采取组织处理措施；对制度执行不力的，区分不同情况和后果，给予部门负责人诫勉谈话、取消当年评优评先资格或一定时期内不得提拔重用、调离工作岗位、停职、免职等处理。对于
5、经查实并达到追究责任条件的有关人员，应从快处理相关责任人员，确保制度廉洁性评估的权威性和严肃性。（作者杨馥源浙江省宁波市江北区委常委、区纪委书记）海南：开展制度廉洁性评估工作的探索与实践 他山视野加入时间：2011-12-13 8:46:56 2009年以来，海南省在全省探索开展了制度廉洁性评估工作（以下简称制度廉评），要求全省各级国家机关严格按照中央和省委关于加强反腐倡廉建设精神和廉政规范要求，对现行地方性法规、规章和其他规范性文件逐件进行审查评估，着力查摆并消除其中可能滋生腐败的漏洞和缺陷。截至今年7月底，全省共清理评估地方性法规、规章和其他规范性文件18956件，决定废止137件、修改6
6、65件、新建281件；对新制定的116件规章、规范性文件提出修改意见328条。 一、深入调研、周密部署，从反腐倡廉工作大局来谋划推进 制度廉评工作涉及面广，创新性、政策性、专业性比较强，没有现成的经验可借鉴。为确保工作顺利开展，省监察厅通过深入调查研究，发现一些地区和部门制定的制度存在自由裁量权过大、扩大职权、减免责任、缺失制约监督措施等问题，并以此作为开展工作的切入点。海南省选择省公安厅和海口市、三亚市、澄迈县等单位和地方进行试点，指导其按照中央和省关于加强反腐倡廉建设精神和廉政规范要求，对现行制度逐项进行严格评估。省监察厅从评估范围、内容、方式方法等三个方面进行探索，为进一步在全省各级国家
7、机关中普遍推开提供了经验。在此基础上，制度廉评被上升为省委、省政府一项全局性工作，站位更高、权威性更强、力度更大、辐射面更广。 二、把握关键、稳步推进，确保制度廉评扎实有效 制度廉评工作涉及面广、情况复杂、阻力大，省监察厅始终注意突出重点、把握关键、真抓实纠，确保工作取得实效。 （一）突出重点领域，把握廉评着力点。一是围绕提高反腐倡廉建设科学化水平和有效预防腐败能力对各项制度进行廉评，着力解决地方性法规、规章和规范性文件中存在的权力配置不科学、运行不规范、监督不得力等问题。二是围绕全省各级国家机关制定实施的涉及或影响公共利益和人民群众切身利益的制度开展廉评，着力解决违法违规扩张权力、减免部门责
8、任，增减公民、法人和其他组织义务权利等问题。三是围绕推进海南国际旅游岛建设这一中心，着力解决项目审批、工程招标投标、土地出让等方面制度存在的问题，切实严格审核把关，防止出台问题文件、滥发红头文件，以健全、有效、廉洁的制度服务于国际旅游岛建设。四是围绕涉及权力相对集中、腐败现象易发多发的重点领域、关键环节和人、财、物管理使用等方面的制度进行廉评，着力解决谋取小团体利益、滥用自由裁量权、违法违规扩权免责等问题。 （二）抓住关键节点，解决突出问题。抓住权力运行的“盲点”，评估和解决已出台制度缺乏法律授权、配置权力不当、权力运行不规范等问题；抓住制约监督的“难点”，评估和纠正制度中存在的自由裁量事项不
9、合理、标准不明确、幅度不适当或已设制约监督措施不严密不管用等问题；抓住群众关注的“热点”，评估和解决涉及群众切身利益的重要管理制度存在损害群众利益，相关办事程序设计不够公开透明、便民高效，没有经过必要的论证和听取意见等问题；抓住权力与利益的“交汇点”，评估和解决制度中存在的增减公民、法人和其他组织的义务权利，利用公共权力谋取小团体利益等问题；抓住权力与责任的“衔接点”，评估和纠正制度中存在的权力和责任不明晰、权力与责任相脱节、有权力无责任等问题。 （三）积极协调各方，形成廉评合力。一是发挥各职能部门的积极性。坚持在省委领导下，省纪委监察厅牵头，集中各职能部门的专业优势和工作力量，调动各方面的积
10、极性、能动性，避免纪检监察机关在推进制度廉评过程中“包打天下”或“越俎代庖”。二是协调各部门齐抓共管。要求制度制定单位按照“谁制定、谁审查”的原则，进行自查自纠和全面廉评，把好“自查关”；要求人大、政府法制工作部门，加强对制度草案的审议，着力从制度的合法性、合理性等方面进行审查，把好“审查关”；要求组成制度廉评指导机构，研究解决制度廉评工作中的疑难问题，重点审查制度的“廉洁性”问题，把紧“廉评关”。三是坚持“开门廉评”。注意发挥社会各方面的力量，对涉及群众切身利益的重要管理制度，采取社会听证、公开征集意见、走访群众及有关单位等方式，广泛收集群众的意见和建议，增强制度建设的透明度和公众参与度。
11、（四）敢于动真碰硬，狠抓整改落实。对廉评发现的问题，区别不同情况，采取废止、修订、新建等不同方式适当处理，使权力配置更科学、权力运行更规范、权力制衡更有效。如对海南经济特区劳动保障监察若干规定草案中存在的违规增设职权、制约监督措施缺失等问题，省监察厅多次与起草单位沟通，查摆问题、讲明利害、督促纠正，坚决剔除了可能产生利益冲突的制度因素。 三、积极探索、勇于创新，着力建立健全制度廉评长效机制 一是加强组织领导。建立党委统一领导、纪检监察机关牵头负责、人大和政府法制工作部门配合协作、各职能部门和社会积极参与的组织领导机制，协调各方齐抓共管。成立人大法工委、政府法制部门、纪检监察机关负责人和有关专家
12、组成的制度廉洁性评估指导小组，加强协调指导，总结推广经验，对涉及利益冲突的疑难问题，共同研究把关，切实发挥立法中介入和立法后监督的作用。二是改进方式方法。要求各部门各司其职、层层把关，对每一项新制定的法规草案都要经过“三重廉评”：即制度的起草单位在草案形成后、提交省法制部门审议前必须首先送交省制度廉评指导小组“初评”，修改完善后，在提交审议时一并附上对廉评小组意见的吸收情况；省法制部门在将草案提交省政府常务会议讨论前送交制度廉评小组进行“二次廉评”；最后，在提请省人大通过前由省人大法制部门送交制度廉评小组进行“终评”，有效防止新制度“带病上岗”。三是加大预防纠错力度。对一些掌管人、财、物的权力
13、部门草拟的涉及利益冲突的规范性文件，要求其事先与有关部门直接沟通，共同协商、形成共识，切实把问题消除在萌芽状态；对争议较大、通过协商仍不能达成一致的规范性文件，及时提请制度廉评指导小组集中进行商讨，严格把关。同时，健全机关法律顾问群议机制，充分发挥各机关现有法律顾问的专长，群策群议，有效解决本部门制度建设方面存在的突出问题。四是强化保障措施。要求每半年对各级各部门制度廉评情况进行一次检查，并将检查结果纳入各部门和领导干部党风廉政建设责任制考核的重要内容，促使各级领导班子和领导干部始终自觉地把制度廉评工作摆到重要位置。对不重视、不认真开展廉评的，或者无正当理由拒不采纳廉评意见的，通过约谈、通报批
14、评、责令整改，或者不予备案登记和备案审查、暂停审核审议，督促有关部门进行整改；情节严重或者造成不良影响的，依照有关规定追究相关领导和工作人员的责任。2011年以来，河北省按照中央纪委、国家预防腐败局的部署要求，把“制度廉评”工作作为加强制度建设、从源头预防腐败的重要举措，建立健全组织保障、程序规范、督导检查等三项机制，推进制度廉评工作扎实、有效开展。一、建立制度廉评组织保障机制河北省被中央纪委、国家预防腐败局确定为制度廉洁性评估工作试点省份后，全省各级各部门高度重视。省委书记张云川、省长陈全国和省委常委、省纪委书记臧胜业等领导同志都做出重要批示，要求将这项工作抓紧抓实，抓出成效。省委办公厅、省
15、政府办公厅印发了关于开展制度廉洁性评估工作实施方案，成立了以臧胜业同志为组长的评估工作指导小组，设立了办公室。各市、各部门都结合实际，成立了由主要领导任组长的指导小组，建立了党委统一领导，纪检监察机关牵头负责，人大和政府法制部门配合协作，职能部门和社会积极参与的“制度廉评”工作机制。强有力的组织领导，健全的工作机制，为推动试点工作有序开展奠定了坚实基础。二、建立制度廉评程序规范机制制度廉洁性评估采取专门机构会审、专家论证、开展社会听证、公开征集意见、走访群众及有关单位等方式进行。廉评程序一般是：1、确定评估事项，制定评估方案。对于重大决策事项，评估机构首先按照“不评估不决策的原则”，合理制定评
16、估方案，认真组织评估工作。2、广泛研究论证，认真查找风险。评估机构根据实际情况，采取多种评估方式，广泛听取专家、基层群众和社会各界的意见和建议，全面了解各方面对于评估事项的反映和评价，认真查找评估事项中的廉政风险点和不符合廉洁性要求的有关问题。对于争议较大、专业性较强的评估事项，组织有关专家和群众代表进行听证和论证。3、提出评估建议，形成评估报告。评估机构在充分论证和查找廉政风险点的基础上，就评估的事项、廉洁性风险分析、评估的结论、相关的意见和建议等提出评估报告。4、认真组织落实，及时跟踪反馈。对于评估的意见和建议，法规制度制定和实施部门都认真研究，落实到立法方案之中，并及时向评估机构反馈。今年初省政府印发的关于印发2011年立法工作计划的通知明确提出“建立健全政府立法廉洁性评估制度，在省政府法制办集体会审前，组织有关专家、综合部门及涉及的相关部门对立法草案
