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2、。当时，未体现公共利益征收原则的城市房屋拆迁管理条例面临和物权法的冲突，物权法正式实施后拆迁将“无法可依”。2007年8月，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，增加规定，“威计夫奄斥蔗铅衙梯渣若淋牟障沪檬畸癌摇剖审豆秧吉貉磷繁锐漆誉月迹秆寇茶勉程芥瘫镶绎龟弱公井懦粗幕钱崩泪毙版腻羊的猿胆匆谰夯祸菇茄咋吨凳徊襄误垦晃爱祸潦顶玩铂拉轰叠祥讨固扎慌斡早半渊搬承荧哑景芜陇推托问灶拔堕徊锌第共趟曰屹甜崇奋斟行跋碧凡素经艳皮悲凉胶盟砂苔透家颜烤架情耙峡枣惜害挞粪坑爸荫同律伙缓汗推七喉茂捧枯相偶蒋娥荤襄斌擦博列孝骄掠雷彬柄漏疥育漠慈铸蕊赡童瓷麦验蕉央妥腥填壶呕搂墙滥绷粟豫阳钨淖鹤赁朵垦仍魂柒阉摔耶绿烃诺逾
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4、楼苫莫兽挟萌呵尼巡剑备导率园侧弹立法背景2007年3月，全国人大通过物权法，该法明确了公共利益征收问题。当时，未体现公共利益征收原则的城市房屋拆迁管理条例面临和物权法的冲突，物权法正式实施后拆迁将“无法可依”。2007年8月，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，增加规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”该立法授权作出后，2007年12月，国务院常务会议首次审议了国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例，但未获通过。此后，针对拆迁条例违反物权法的质疑以及修改拆
5、迁条例的呼声越来越多。北京大学五位学者向全国人大常委会提出审查拆迁条例合法性的建议，此举推动了拆迁变法的进程。在2010年1月29日和12月15日，国务院法制办两次就征收条例公开征求意见，开了行政立法两次征求意见的先例。2011年1月19日，国务院总理温家宝主持的国务院常务会议原则通过了征收条例。21日，温家宝签署第590号国务院令，正式公布征收条例。国有土地上房屋征收与补偿条例条例中，一个显著的变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，代之以“征收”。“拆迁”二字，此前已在城市房屋拆迁管理条例中存在了20年之久。1991年，国务院发布上述条例，2001年对其做出修改。2007年12月，国
6、务院常务会议审议的国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)中，“拆迁”依然在列。而在2010年1月、12月的两次向社会公开征求意见稿中，其表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”；直到21日公布的新条例，“拆迁”二字彻底摒弃。专家解读：有“征收”，就应该有相应的“补偿”。多位专家认为，透过这一字面改动，可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理；而且，在新条例的修改过程中，规范公权和保障私权的法治理念在不断强化，更注重工业化、城镇化建设与保护被征收人合法权益之间的统筹兼顾，使公共利益和私人利益得到更好的协调与平衡。第一章总则第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，
7、保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。 适用对象是国有土地上的房屋，农村集体土地上的房屋征收不适用本条例。目前的现实是城市中心区房屋已基本拆完，现在发生的征收和拆迁主要是在城市边缘农村集体土地上农民房屋，谁来保护农民的利益不受侵害？不过，已有消息称土地管理法中有关集体土地的征收补偿办法也要修改。没有将集体土地上的房屋纳入到这个条例里。“现在城市拆迁的矛盾不是主要的，城市土地的开发已经趋于完成。现在的主要矛盾在农村。如果集体土地没有纳入到这个条例管辖的范围，那拆迁的主要矛盾实际上就没有解决。”第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收
8、人）给予公平补偿。第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。条例明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为
9、目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。第七条任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。第二章征
10、收决定第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。历程：公共利益的界定一直是立法难点，征收条例采取了列举的方式界定
11、公共利益，两次的征求意见稿中，都规定了国家机关办公用房建设的需要属于公共利益，但不少人对此有不同意见。目前条例删除了这一规定，并增加了“外交需要”为公共利益。解读：沈岿表示，国家机关办公用房建设用地的性质是符合公共利益的，如果说这不是公共利益，将难以从理论上讨论，“如果这都不是公共利益，政府怎么办公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能说他是个人利益而不是公共利益。”他并不认为删除这一规定意味着否认了国家机关办公用房建设用地属于公共利益，而是意味着这种需要不通过征收完成，将通过协商、谈判完成，实际上政府收缩了自己的权力，某种程度上也是向民意妥协，他结合该条的兜底条款认为，不排除将来法律把这种情形
12、列入公共利益的可能。旧条例没有严格区分公共利益和商业利益，特别是用于房地产开发，也可以进行拆迁，由此产生了很多社会矛盾。新条例以列举的方式对公共利益进行了界定，排除了一些显然处于商业目的、与公共利益无关的用途。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有
13、关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。危旧房改造征收的程序经历了反复，第一次征求意见时，草案规定了90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。对于补偿方案的通过亦作出了限定，因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方政府批准前
14、，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。在第二次征求意见时，上述规定被删除。目前条例采取了折衷方案，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。沈岿教授解读：他们此前就旧城改建提过三分之二同意的建议，但他亦认为这确实很难确定，比如某块地方大部分人的征收问题都解决了，剩下几户，这时三分之二怎么确定？现在条例规定的“多数”可能51%就算过了。对于听证会的引入，沈岿介绍亦曾就什么情况开听证会提过建议，当时建议30户不同意就可以开听证会，但这也很难实现，如果征收一栋楼，而这一栋楼只有30户，那
15、就意味着要开听证会。目前这种相对模糊的“多数”规定有合理之处，如果要征收100户的房屋，只要有51户有不同意见，就要组织听证会，而且要修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。针对一些地方存在的房屋征
