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1、下载可编辑目前我国安全生产法规标准体系存在的问题及其解决办法2基层安全生产监管问题分析 通过调研分析，结合近年来国内基层安全监管领域的相关研究进展，可以发现当前我国基层安全生产监管工作主要存在着监管力量单一、乡镇监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及监管人员素质偏低、执法检测设备缺口严重、监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾。2. 1安全监管力量单一 当前我国安全监管工作普遍实行以政府为核心的监管体系，即政府承担安全监管工作的主要职责，拥有进行安全监管的绝对权力，因此，监管力量相对单一。这与西方发达国家职业安全监管中工会组织、保险公司、安全协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作形成鲜明对
2、比。虽然监管权力集中具有便于统筹全局、指挥方便、命令容易贯彻执行等优点，然而在实际基层安全监管工作中，政府“独揽全局”和安全监管人员配置严重不足之间的矛盾却十分突出。随着我国经济的进一步发展，政府安全监管部门将要承担更为庞杂的监管任务，而我国公务员队伍己日趋饱和，安全监管人员总体数量上升空间有限，上述矛盾将会更为激烈。2. 2乡镇安全监管机构执法权限不足 安全生产法00赋予县级以上安监部门行使安全生产监管执法的权利，而乡镇安全监管机构在安全生产监管工作的职责、权限则未提及。因此从法律层面而言，乡镇安监机构不具有独立的执法主体资格。随着我国安全监管工作的不断发展，为了适应形势需要，全国各地县级安
3、全监管部门普遍采用委托执法机制，将部分执法权限交由乡镇安全监管机构行使。然而调研发现，乡镇安全监管机构普遍存在执法权限不足的情况。以广东省为例，虽然(0东省委托乡镇(街道)安全生产行政执法暂行规定A中赋予了县级安全监管部门可以根据需要将行政执法权交由乡镇安监机构行使的权利，但实际工作开展中，乡镇安全监管机构往往只有监督检查权，而没有行政处罚权。乡镇安全监管机构如需对违法企业进行处罚，必须提请上级部门处理。在经济发达地区，各类生产企业众多，而县级安全监管部门人员编制有限，导致在实际执法过程中往往力不从心，监管工作时效性大打折扣。这就使县乡安全监管委托执法机制中出现了“权力放不下，事务管不好”的局
4、面。2. 3基层安全监管人员业务素质偏低 安全生产监管工作是一项综合性、技术性很强的工作，所涉及行业众多，几乎涵盖了除军工、核技术外所有生产经营领域，要求监管人员对法律、化工、机械、消防等多学科知识均有所了解并能熟练运用。目前我国基层安全监管队伍专业素质不容乐观，乡镇安全监管队伍问题尤为突出。以广东省为例，据2011年广东省安全监管局对全省安全执法人员学历、专业情况进行的统计分析发现，大部分委托执法人员只具有高中及以下学历9。由于我国基层安全监管机构成立时间短，监管人员大多从其他部门抽调而来，之前往往没有任何从事安全监管工作的经历或经验。再加之基层安全监管机构人员编制趋于饱和，且工资待遇低、政
5、治风险高、工作责任大，因此难以吸引专业技术人才来充实监管队伍。这些因素都极大影响基层安全监管的实际效果，导致执法过程中存在“瞎指挥、乱执法”的现象。2. 4现场执法检测装备缺口严重 安全监管执法工作须依据国家出台的各项检测检验标准来展开，传统的“感官检查”难以提供科学的执法依据。因此现场检测装备成为安全监管规范化、科学化的基础。然而相关资料表明D of，到“十一五”末期，我国县级安全生产监管部门现场监督检测装备达标率仅为4. 4 %，现场调查取证设备达标率为14.5 %，现场快速执法设备达标率为9. 5 %。调研发现，由于缺乏现场检测设备，缺乏勘察和技术鉴定手段，监管人员难以发现隐藏的安全隐患
6、，对于感受到的安全违法行为又难以做出科学判断，因而无法对企业进行行政处罚。基层安全监管队伍现场检测装备严重不足，直接影响监管执法工作的效率和依法行政的水平，也直接影响了监管工作的有效性和权威性。2. 5基层安全监管工作缺乏技术支撑 政府安全监管部门是“权力密集型”而非“技术密集型”单位，而安全监管工作越来越往专业化、技术化方向发展。因此，政府部门不可能包办安全监管工作中的所有职能，尤其需要向安全中介机构、行业协会、高等院校等寻求技术支持。以职业病防治工作为例，其技术性极强，包括职业病危害因素检测、职业病危害评价、职业病危害控制效果评价、职业病检测与诊断等，涉及物理、化学、病理学等多学科知识，仅
7、依靠政府监管部门难以完成该项工作。因此，在我国当前的职业卫生监管体系中，职业卫生技术服务机构、医疗卫生机构则起到了技术服务与技术支撑的作用(图3)。然而调研发现，当前基层职业健康技术支持机构十分薄弱。以广东省某县为例，该县没有一家具有职业危害检测资质的机构，其所在地级市也仅有3家相关服务机构，远远不能满足该县开展职业病防治工作的实际需求。从总体上说，我国省、市、县3级行政区域内安全技术支撑力量呈现“倒三角”格局，大多数安全技术服务机构集中于经济、科技、教育发达的地区中心城市，而基层由于业务辐射范围窄，发展空间有限，因此技术服务机构数量少、力量薄弱。3基层安全监管对策措施3. 1逐步建立“单一中
8、心，多重源点”的监管模式 “单一中心，多重源点”的基层安全监管体系是在当前单一中心监管模式存在不足的情况下，结合我国安全生产垂直综合监管体制而提出的。“单一中心，多重源点”是指以政府安全监管部门为中心，同时建立社会组织、安全生产监管服务机构、企业安全生产管理部门3个部分为源点的安全生产体系，如图4所示。政府推动各源点机构的发展，授予其相应的监管权力与职责。各源点机构协助政府开展安全生产监管工作，对政府安全生产监管权力的行使和企业的安全生产状况进行监督，力求达到一种全面监管、相互监督、互相合作的理想监管状态。 政府是监管体系的核心，在监管工作中起主导作用。但这不意味着政府应独揽整个权力领域，而应
9、成为基层安全监管体系的积极构建者。社会组织是监管体系的“平衡器”，一方面可以承接政府无暇顾及的部分管理工作;另一方面也是连接社会和政府的桥梁，为民众或企业员工合理合法、理性理智地参与安全监管工作提供渠道。安全监管服务机构是监管体系的“助推器”，为政府监管队伍提供培训和工作指导，为企业自我监管提供技术服务和业务咨询。企业既是安全监管的对象，又是安全生产主体责任的承担者，良好的安全生产效果不仅需要强制监管，更主要的是靠企业自我主动监管来实现。3. 2加快推进乡镇安全监管立法工作 1)保障乡镇安全监管机构的法律地位。乡镇安全监管机构的建立缺乏法律依据，大多非乡镇人民政府常设机构，因此，从人员编制、经
10、费开支、办公场所设置等多个方面都缺乏稳定的法律保障。由于缺乏统一的法规标准进行指导和约束，各地乡镇安全监管机构建设随意性较强，常出现与其他部门挂靠、兼职人员过多、人员流动过快等问题。亚待通过立法的途径确立乡镇安全监管机构的法律地位，保障其机构的独立性、人员的稳定性、工作的规范性。 2)赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格。安全监管工作重心下移至乡镇安全监管机构己成为必然的趋势，然而己颁布的安全生产法Ll等法律中，并未明确赋予乡镇安全监管机构监管执法的权力。这就导致了乡镇安全监管中普遍存在“有责无权”的现象。虽然全国各地基层安全监管普遍采取了委托执法机制，将部分行政执法权下放至乡镇，但由于缺乏法
11、律强制力作为保障，委托执法落实情况参差不齐“有责无权”现象难以彻底解决。因此，要将安全监管委托执法纳入国家安全生产法律法规中来，从法律层面赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格，实现乡镇安全监管“权责相当”。3. 3提升基层安全监管能力 1)实行基层安全监管人员分级培训制度。在加大安全监管业务培训力度的同时，还要突出培训的针对性。县、乡2级基层安全监管人员职能存在差异，乡镇安全监管人员重在日常监督巡查，县级安全监管人员重在对严重安全违法行为或安全生产事故进行调查。因此在进行业务培训时要适应不同的工作需求，乡镇安监人员业务培训要突出实用性，而县级安全监管人员业务培训需要在此基础上拔高层次，强调综合
12、性和全面性。 2)优化安全监管人员专业结构。提高基层安全监管人员的录用门槛，注重新录取人员教育背景，重点从安全工程、矿山、化工等与安全密切相关专业中遴选人才，使得我国基层安全监管队伍知识结构更加贴近实际监管需求。 3)推行注册安全工程师考试。当前我国注册安全工程师主要分布在企业和安全中介机构，而政府安全监管部门中注册安全工程师数量极少。未来基层安全监管队伍建设要逐步与注册安全工程师考试相连接，尝试将是否取得注册安全工程师资格作为政府安全监管人员职务变更的标准之一，从而促进基层安全监管队伍向专业化、技术化方向发展。 4)落实执法装备标准化建设。按照安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建
13、设规划o和安全监管部门及支撑机构工作条件建设基本配置标准o z，加快推进基层执法装备标准化建设，重点加强对现场执法快速检测设备的财政投入力度，早日实现基层安全监管由“主观化”向“科学化”转变。3. 4构建创新的基层安全技术支撑体系 1)鼓励发展具有地区特色的中小型安全技术服务机构。我国县域经济正逐步向产业集聚化方向发展回，即县域的经济往往以一种或几种产业为支柱。从安全的角度来看，基层安全生产工作所需要的安全技术服务也具有一定共性，这就为发展具有地方特色的安全技术服务机构奠定了基础。政府部门应加强政策引导和资金支持力度，鼓励服务于当地安全生产工作的安全技术服务机构的发展。只要突出技术服务特色，保
14、持适度规模，基层安全技术服务机构依然可以有广阔的发展空间。 2)依托辖区企业开展安全技术服务。企业位于安全生产的第一线，是安全技术的直接使用者，对行业安全生产技术有着更为直观的认识和了解。政府部门可以从各行业和领域选择安全生产工作出色的企业，组织它们对同行业企业进行安全技术指导和安全管理经验的传授，弥补基层安全技术支撑不足的缺陷。4结论 u随着经济的不断发展，安全监管范围的不断扩大和监管工作的日趋繁重，基层安全监管工作重心逐渐由县级安全监管机构转移至乡镇一级，必将成为发展趋势。 2)安全监管力量单一、乡镇安全监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及基层安全监管人员业务素质偏低、现场执法检测装备缺
15、口严重、安全监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾严重制约着我国基层安全生产工作的良性发展。 3)针对监管力量单一导致的监管需求和监管能力之间的矛盾，提出以实现监管力量多元化为目的的“单一中心，多重源点”的安全监管模式，充分发挥各类型社会组织和单位在基层安全监管工作的作用;针对乡镇安全监管机构执法权限不足、委托执法机制不完善的问题，提出通过立法手段保障其法律地位、赋予其行政执法主体资格。 4)逐步从优化人员专业结构、鼓励监管人员参加注册安全工程师考试以及推行业务分级培训等手段提升基层监管执法主体的业务素质;依托执法装备标准化建设，着力加强现场快速执法检测设备的投入，逐步实现基层安全监管由主观化向科学
16、化转变。 5)针对基层安全监管工作缺乏技术支撑这个突出短板，提出利用县域经济产业集聚的特性，发展具有地区特色的中小型安全技术服务机构以及依托辖区企业开展安全技术服务2种创新基层安全技术支撑体系的途径。 党的十八届三中全会作出中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(以下简称决定)，提出要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故，对改革完善安全监管监察提出了新的更高要求。同时决定提出要建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，针对安全生产工作的长期性、复杂性、反复性，必须站在法治中国建设大背景下，全面加强安全生产法治建设，完善相关法规标准、加强基层执法力量、
