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1、全总关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知深度解读职代会的法律效力是不容置疑的“改制重组关闭破产企业工会要监督企业坚持和完善职工代表大会制度，在改制重组关闭破产中严格履行民主程序”，这是全总日前发出的关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知中强调的。对此，全国人大法工委行政法室巡视员李援在接受记者采访时明确表示，强调改制重组关闭破产企业要坚持和完善职工代表大会制度，有着充分的法律依据。“根据现行有关法律，职工代表大会制度的法律效力是不容置疑的，国有企业实行民主管理不可规避职代会形式。”李援介绍，1988年4月13日，七届全国人大一次会议以大会形式通过的全民所有
2、制工业企业法就职代会的职能、地位作出规定，即“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”。这一“法律定位”一直延续至今，尽管之后的工会法、公司法、劳动合同法、企业国有资产法等法律对职代会制度进一步作出规制，但始终围绕这一基本定位。比如，2001年修订的工会法，重申了职代会的法律性质与法律地位，进一步规定“国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权”。2005年修改的公司法在第18条中规定，“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”，并特别明确，“公司研究决定改制以及经营方面
3、的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”而今年5月1日正式施行的企业国有资产法第20条也进一步明确，“国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。”“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”“总之，从改革开放之初到今天，从全民所有制企业法到企业国有资产法，国家有关法律对职工代表大会制度的规定始终明确，并日益全面。”李援认为，职代会制度的法律效力是确定无疑的。对于一些企业以法律中有诸如“通过职工代表大会或
4、者其他形式听取职工的意见和建议”表述为由，绕过职代会而采取“其他形式”的做法，李援明确指出，职代会制度的法律效力是确定无疑的。对国有企业来说，职代会是实行民主管理的基本形式，没有任何理由以其他形式来替代。他同时表示，考虑到有些企业暂时还没有建立职代会制度，可以暂时考虑以其他形式来保证职工民主权利的行使，但我们的目标还是要按照党的十七大提出的要求，完善以职代会为基本形式的企事业单位民主管理。事实上，随着企业改革的深化、经济组织形式的多样化，职代会制度在不断扩大外延、丰富内涵的同时，也越来越被各种所有制企业所认可。如今，职代会制度早已不局限于国有企业，而是企业实行民主管理的基本制度，是除国企以外其
5、他所有制企业在寻求民主管理时的主要形式选择。据了解，目前全国已建工会组织的企事业单位建立职代会制度的有156.7万余家。其中，公有制企业18.2万家，非公有制企业109.8万家。“法律对以职代会为基本形式的企业民主管理制度的规定，同时也赋予了职工民主权利。”李援进一步认为，此次全总通知中指出的职工在企业改制重组关闭破产中的知情权、参与权、表达权、监督权，在相关法律中都有明文规定。”全民所有制工业企业法规定，“职工有参加企业民主管理的权利，有对企业的生产和工作提出意见和建设的权利”；工会法则明确，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”；
6、劳动合同法第四条进一步作出规定，“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”“可见，职工在企业重大决策和涉及自身利益的重大事项中享有知情权、参与权、表达权、监督权，对此国家在立法层面上的指导思想是一贯
7、的。”李援表示，法律赋予职工的民主权利受到法律保护，无论何时何地，都不应该也不能够被随意剥夺。全总关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知深度解读公开公正才能更好地推进改革国有企业改制中重大决策问题要向职工公开、改制有关方案要经职工代表大会讨论或审议通过，是全总关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知要求的，也是有关法律法规和政策明确规定的。 比如，2002年中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知（以下简称“两办通知”）中便强调，国有企业要“切实做到企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职代会审议”，
8、并指出企业重大决策问题包括企业改革、改制方案，兼并、破产方案，职工裁员、分流、安置方案等重大事项。那么，为何要作出这样的规定？“广大职工依照有关法律和政策参与企业改制，行使各项民主权利，是我国企业管理的重要特色和优势。”中华全国总工会副主席、书记处书记陈荣书认为，职工既是国有企业改革的主体，又是国有企业改革成果的受益者。离开了企业的改革发展，职工的根本利益就会受到影响；同样，离开了职工对改革的理解、支持，企业改革就会失去动力。因此，企业改制中的重大决策问题必须向职工公开，让职工了解改制的情况，从而保证职工在改制中行使民主参与、民主监督的权利。首先，向职工公开企业改制中的重大决策问题，是落实职工
9、知情权、监督权的必然要求。陈荣书说，企业是资本与劳动两大要素组成的社会大生产的经济组织，企业改制既涉及产权关系的调整，又涉及劳动关系的调整；既关系到企业的长远发展，又关系到职工的切身利益。“作为企业生产经营的主体，劳动者对企业的生产经营情况，对企业改制等重大决策具有知情权和监督权。”陈荣书同时表示，在社会主义市场经济条件下，职工与企业是互利共赢的利益共同体，职工比以往任何时候都更加关心企业的前途和命运。在改制方案制订过程中充分听取职工群众意见和建议，不断完善改制方案，可以争取职工群众的理解和支持，调动职工群众的积极性和创造性。在这个意义上，向职工公开企业改制中的重大决策问题，是企业改革顺利进行
10、的重要保证。全总参与国企重组改制关闭破产工作领导小组办公室主任邹震则认为，向职工公开企业改制中的重大决策问题，也是保持企业稳定的必要前提。在他看来，改制企业通过厂务公开，建立起企业与职工互相沟通的平台，向职工群众讲清楚有关企业改革的方针政策和规定，讲清楚企业改革的必要性、紧迫性以及企业的改革发展的思路，既是让职工知情知理的过程，也是减少疑惑、消除误解、化解矛盾、增强信心的过程。“实践证明，职工群众直接参与国有企业改制以及涉及自身利益的重大问题或重要事项，有利于及时处理改制中企业与职工群众的各种利益矛盾，引导职工群众依法理性、规范有序地表达自己的利益诉求，保持职工队伍的稳定和社会稳定。”“有的国
11、有企业在改革过程中出现国有资产严重流失、职工利益受损，劳动关系矛盾激化等问题，一个重要原因就是没有很好地发挥包括职工群众监督在内的各种形式监督的作用。” 邹震还表示，通过实行厂务公开、职代会等民主制度，把企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果等向职工群众公开，接受职工群众的民主监督，有利于完善企业内部监督机制，可以有效防止企业领导人员的权力失控、决策失误和行为失范。因为，职工对企业的经营发展情况最为了解，对企业的改制方案最有发言权，有资格也有条件参与民主决策、民主管理和民主监督，“公开、公正才能更好地推进改革”。其实，企业改制中要切实尊重和维护职工合法权益，除
12、了重大决策要向职工公开，还应依法合规地将改制有关方案提交职工代表大会讨论或审议通过。“这是基于职工代表大会制度是我国企事业单位民主管理基本形式的必然选择，也是维护改制企业包括经营管理者在内的广大职工切身利益的客观需要。”陈荣书表示。他认为，相对于其他民主管理形式来说，职工代表大会具有法定的形式、完善的组织制度和工作制度以及权威性和法律效力，同时，职工代表具有广泛的代表性，在企业具有广泛的适用性。更何况，将审议企业改制方案和重大改革措施作为职代会审议建议权的主要内容，将企业改制中的职工安置方案作为职代会审议通过权的主要内容等，都是我国现行法律法规和政策明确规定的。“切实做到这一点，也是对现行法律
13、法规和政策权威的维护。”全总关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知深度解读让职代会成为企业改制的“减压阀”能否切实发挥职工代表大会制度的作用，直接关系到企业改制重组关闭破产中民主管理工作是否开展到位。那么，怎样才能充分发挥职代会作用？ 中华全国总工会副主席、书记处书记陈荣书认为，最关键的是要切实执行法律法规和政策关于必须经过职代会审议的民主程序规定，确保制度实施的严肃性。“比如，应当由职代会讨论或审议通过的事项，必须严格按照法律法规和政策的规定履行民主程序，充分听取职工群众的意见。企业裁员以及职工分流、安置方案，必须经职代会以无记名投票的方式进行表决。” 陈荣书表示，凡是在审
14、议这些方案时不召开职代会或不按规定程序召开职代会的，如改职代会审议为联席会议审议，职代会审议以后不按职代会意见认真修改及上报，或者不是按规定以无记名投票方式表决而是举手、鼓掌通过的，都是不符合有关法规政策规定的，而且其结果也往往适得其反，欲速不达。因此，必须强调国有企业改制过程中的决策者、执行者、参与者要有民主意识、法律意识。职代会议题直接关系到职代会的质量。陈荣书认为，职代会议题要突出重点，分清层次，一般应围绕企业改制方案、广大职工最为关心的裁员、分流、安置方案、经济补偿等问题展开。“企业经营管理人员、职工代表和工会都可以就职代会会议议题提出意见和建议，但征集会议议题的工作一般由工会负责，然
15、后通过党政工联席会议确定职代会会议的正式议题。”职工代表是职代会的主体，职工代表的选举、培训及其职责履行直接影响到企业民主管理水平。但值得注意的是，一些改制企业在改制前经历过生产经营困难的时期，许多职工下岗、待岗，有的职工代表已与企业解除劳动关系，有的职工代表任期届满但没有改选。对此，全总民主管理部部长郭军表示，改制企业工会要协助企业做好职工代表的补选、换届工作，以保证职工代表的身份合法有效。特别是在职工代表构成中，要确保领导干部的比例不得超过职工代表总数的20%.同时，针对国家有关企业改制的政策，组织职工代表进行学习，加强对职工代表培训。他还认为，在召开职代会期间，确保职工代表有充分的时间审
16、议职代会会议文件，努力使会议文件和决议真正体现广大职工的愿望和要求也至关重要。“比如，会前一周左右应当召开预备会议，把会议需要审议的文件发给职工代表，做必要的说明以后，由职工代表向职工征集意见；企业有关部门要为职工代表提供必要的工作条件，如应职工代表的要求接受咨询，回答提问，接待他们查阅有关资料、文件等等；在修改文件时尽可能吸收职工代表的意见，切实防止走过场，等等。同时，注意发挥职代会专门小组或委员会的作用。”陈荣书认为，要使职代会制度切实发挥作用，除了做好“会前”、“会中”工作，还需抓好“会后”这个环节的工作，关键要贯彻落实好职代会决议。他指出，对于职代会形成的决议，企业行政有关方面，要及时召开会议研究落实，并根据职工的意见修改完善企业改制方案、裁员方案，以及职工分流、安置方案，并落实责任；同时要通过职工代表以及其它民主渠道，及时向广大职工通报职代
