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1、地方政策性投融资体制改革若干问题研究摘要本文对社会主义市场经济条件下建立和完善地方政策性投融资体系的必要性及其功能作用进行充分论证和阐述的基础上指出要建立与社会主义市场经济相适应的地方政策性投融资体系从长远来看必须建立地方政策性金融机构并提出了组建地方政策性金融机构的基本原则和初步设想在目前条件尚不具备的情况下可以先对现有地方政策性投融的机构、运作方式、管理体制进行改造、规范和完善进一步拓宽政策性资金来源调整政策性投融资的领域范围加强对政策性投融资的监督管理运用新的投融资方式和手段进一步发挥地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用关键词投融资地方政策性金融投融资体系地方
2、政策性投融资是由地方政府创立、参股或保证根据中央和地方事权划分主要为贯彻地方政府经济社会发展政策或意图在地区范围内和特定的业务领域内不以盈利为主要目的投融资活动按照行为主体不同可以分为政策性投资和政策性融资两个方面作为一个整体这两个方面共同构成了地方政策性投融资体系一、地方政策性投融资体系的必要性及其功能作用在社会主义市场经济条件下国家政策性投融资体系的必要性和重要性是显而易见的1994年我国进行投融资改革以来在建立国家政策性投融资体系方面已经取得了很大的进展以国家开发银行、农业发展银行、进出口银行为主的国家政策性投融资体系已基本确立并在现实经济生活中发挥了重要的作用但是对于在社会主义市场经济
3、条件下特别是在国家政策性投融资体系下面是否需要建立地方主要是省一级政策性投融资体系各方面认识还相当不一致不少人认为建立政策性投融资体系应是中央政府的事地方政府没有必要也不能有自己的政策性投融资体系反映在实际工作中允许地方发展商业性的金融机构如城市商业银行、城市信用社等但不允许地方建立地区政策性金融机构我们认为随着社会主义市场经济的不断发展构建地方政策性投融资体系建立地方政策性金融机构有其客观的必然性无论是从理论上来看还是从国外的实践以及现实政策性投融资亟待解决的一些问题来看构建地方政策性投融资体系都是十分重要的（一）建立地方政策性投融资体系的必要性1.建立地方政策性投融资体系是完善宏观调控体系
4、、增强地方政府对经济调控能力的要求改革开放以来为了调动地方发展经济的积极性中央把部分经济调控权逐步下放给了地方政府与以往相比地方政府对本区域经济发展拥有了更大的调控权但总的来说地方政府主要是省级政府还缺乏有效的、与社会主义市场经济体制要求相适应的经济调控手段地方政府往往感到对本地区经济难以进行有效的调控管理一些经济发展意图不能得到很好的贯彻实施因而运用行政手段进行经济调控管理甚至直接干预经济活动仍然经常发生使地方政府职能转换相对滞后而建立地方政策性投融资体系强化地方政策性投融资功能是完善宏观经济调控体系、增强地方政府经济调控能力的重要途径政策性投融资遵循非商业性原则能够通过各种业务手段纠正市场
5、性、商业性的不足和偏差直接、迅速、集中地体现或贯彻地方政府的经济社会政策一个有效的地方政策性投融资体系既能较好地配合地方政府经济社会政策目标实现经济效益与社会效益相统一和资源配置合理化又能够避免调控手段的行政化倾向较好地体现市场经济的原则发挥市场机制的优势弥补市场机制在某些方面存在的缺陷实现计划与市场的有机结合因此地方政策性投融资体系的建立及其规范有效运作是社会主义市场经济条件下地方政府对地方经济实施有效调控管理的客观要求2.建立地方政策性投融资体系是实施地区产业政策、促进产业结构合理化、高级化的需要经过改革开放20年来的快速增长各地区的经济总量都已达到相当的规模都面临着结构调整的艰巨任务各地
6、区在全国统一的产业政策指导下根据各地的实际制定和实施科学合理的产业政策调整优化不合理的产业结构克服经济发展的“瓶颈”制约不断提高产业的技术层次对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义在这一过程中地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能可以扮演更为重要的角色发挥更为重要的作用成为地方政府产业政策最重要的执行载体发挥其扶持重点产业促进产业结构优化的特殊作用3.建立地方政策性投融资体系是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段由于自然、历史和现实的种种原因我国各地区经济和社会发展严重不平衡即使是在一个省域内不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异而且在市场经济体制条件下
7、由于市场机制的某些缺陷与不足使得“富者更富穷者更穷”的“马太效应”更加明显如在金融领域中商业性金融往往在市场利益机制作用下以实现利润最大化为目标在选择信贷投向时哪里资金收益高资金便往哪里流使得资金不断流向效益高的地区这在客观上促进资源相对全速合理配置的同时也表现出它的局限性即相对落后的地区会得不到或不易得到所需的资金甚至还会出现资金逆向流动的现象这是“马太效应”更趋明显的重要原因建立地方政策性投融资体系可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用促进落后地区加快发展尽可能缩小地区间发展水平的差距逐步实现地区经济社会的协调发展4.建立地方政策性投融资体系是投融资体制改革后地方政府履行所承担投资职
8、责的要求随着投资体制改革的不断深化政府在投资活动中的地位和作用发生了很大的变化表现在政府直接投资范围大大缩小逐步从大量的竞争性投资中退出而主要承担基础性、公益性项目的投资责任其中中央政府只承担全国性或跨地区、跨省市的重大基础设施项目而地区性基础设施项目投资主要由地方政府来承担因此相比之下尽管地方政府退出了部分竞争性项目的投资但同时由于中央政府相对缩小了在地方的投资再加上长期以来各地区在基础设施、基础产业等方面的欠债以及区域经济社会加快发展对基础设施建设的更高要求使地方政府在基础性项目投资方面的任务更重、压力更大另一方面地方政府能够用于基础性投资项目的资金筹措渠道、资金来源却相对减少一是中央主要
9、是各部门、国家专业投资公司原来用于支持各地区进行基础设施建设发展基础产业的投资由于强调了地方政府在这方面的责任而有所减少一个地区能够列入国家级重大建设项目的数量很少绝大部分是地区性的、为本地区发展服务为主的基础设施项目这些项目在投资体制改革前还能从中央争取较多的投资资金投资体制改革以后这部分资金来源减少有的来源渠道已被限消；二是国有各商业性银行地方分支行政策性业务逐步分离出去以后原来用于支持各地区进行政策性投融资的资金来源随之减少甚至取消这部分资金或集中由国家政策性金融机构掌握营运或转向商业性经营；三是财税体制改革的基本出发点之一是提高中央财政收入在整个财政收入中的比重增强中央政府的财政调控能
10、力而地方对财政手段的运用能力则表现出相对不足在很多情况下基本上是吃饭财政能够用于投资建设的财力十分有限根本难以满足地方政府对基础性、公益性项目的投资要求总之投资、金融、财税体制改革后地方政府所承担的投资责任与地方政府所以能调控的用于基础性、公益性项目投资的财政资金和政策性资金不相适应因此建立地方政策性投融资体系是投资、金融、财税体制改革后中央与地方投资责任、政策性与商业性投融资关系发生变化所提出的客观要求5.建立地方政策性投融资体系是进一步深化金融体制改革、完善全国政策性投融资体系的要求通过这些年的改革我国的金融体系从总体上已初步实现了政策性业务与商业性业务相分离但国有商业银行仍承担着不少政策
11、性金融业务特别是地方政府仍然通过某些形式要求国有商业银行继续承担一定的政策性投融资职能商业银行的正常经营业务会受到地方政府政策不同程度的“影响”从而也制约了国有商业银行真正向商业银行的转变其中的重要原因是全国的政策性投融资体系尚不健全作为一个完整的政策性投融资体系或系统还缺乏有效的地方政策性投融资体系这一部分虽然国家农业发展银行在各地都设立了分支机构国家开发银行最近也在各省市设立了分支机构但其功能作用还远不能满足地方政策性投融资的需要因此建立地方政策性投融资体系不仅是弥补国家政策性投融资体系的不足构建中央与地方各有分工、互相补充的完整的政策性投融资体系的需要也是进一步深化金融体制改革完善与社会
12、主义市场经济相适应的金融体系推动金融市场进一步发展的要求（二）地方政策性投融资体系的功能特征与作用地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特殊的投融资体系其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷它同时具有财政与金融两种特性兼备财政与金融两种功能在一定意义上它执行地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济进行干预调节的过程具体说地方政策性投融资体系的主要功能与作用有1.政府引导功能地方政策性投融资体系是地方政府对经济进行调控管理的一个重要工具它通过特定的政策手段能够以较少的资金带动和引导大量的社会资金按照政府的政策意图进行投资地方政府可以利用政策性投融资体
13、系的这一功能引导社会资金投向一些期限较长、风险较大从而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域2.补充地方财政功能地方政策性投融资体系是以财政支持为背景通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动既体现财政资金的无偿分配功能又可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性实现单靠财政本身难以完成的社会经济目标因而可以起到“第二财政”的作用3.收益补偿功能地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持资金成本较低可以以低于市场资金成本价格提供项目建设需资金从而能够对一些投资回报较低收益水平低于市场平均水平的项目投资给予收益补偿使投资主体的投资收益能够达到一定的水平4.降低风险功能由于地方政策性投融资体系拥有比较雄
14、厚的资金实力和较强的风险承受能力因此对于一些风险较大的项目地方政策性投融资的参与能够降低或分散项目本身以及项目其他投融资主体的投融资风险从而引导更多的社会资金参与风险投资促进技术风险、市场风险较高的开发项目取得成功5.提高信用功能地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾在一定程度上代表了地方政府的信用因此对于一些新设立的或经济实力较弱信用等级不高的投融资主体地方政策性投融资的参与可以弥补其在信用方面的不足提高在市场上的信用程度有利于吸引社会资金共同参与项目的投融资避免因为信用不足对其发展的束缚和制约6.延伸期限功能由于地方政策性投融资体系拥有长期的、稳定的资金来源因而地方政策性投融资体
15、系可以为一些建设周期和投资回收期限较长的项目提供长期资金而且可以以此吸引部分社会短期资金使用长期化起到延伸短期资金使用期限的作用促使更多原来分散的、短期的资金集中投入到期限较长的项目中去二、建立地方政策性金融机构的基本原则与框架要建立地方政策性投融资体系从长远来看必须建立地方政策性金融机构这是克服现行政策性投融资诸多不足与弊端构建地方政策性投融资体系的不可或缺的重要方面也是其核心与关键可以说如果没有一个地方政策性金融机构地方政策性投融资就不可能形成一个完整、有效的体系虽然从目前的政策条件来看建立地方政策性金融机构难度很大而且一些地方银行如海南发展银行由于种种原因而被关闭但并不能由此否定建立地方
16、政策性金融机构的必要性和重要性（一）建立地方政策性金融机构的基本原则从政策性投融资体系的运行机理出发建立地方政策性金融机构必须遵循若干基本原则1.组建行为的政府性从某种意义上讲政策性投融资机构都是政府的投融资机构由政府出资创设或控股因此组建地方政策性金融机构必须是政府行为由地方政府出资以地方政府作后盾与地方政府机构具有密切的特殊联系这种联系首先最集中具体地体现在地方政策性金融机构与地方财政的关系上通过建立财政与金融有机结合的多种形式形成无偿资金有偿使用的机制其次组建行为的政府性还体现在组建手段的行政性上在组建过程中通过地方政府的行政手段协调各部门的利益关系保证地方政策性金融机构按照政府的要求设立并由地方政府确定政策性金融机构的负责人2.经营目标的不盈利性从政策性金融机构执行政府经济政策职能看政策性金融机构与商业性金融机构以市场原则从事盈利性经营活动不同它必须从政府的角度和社会公共利益出发并按政府的经济政策意图从事政策性投融资活动以贯彻实施地方政府区域经济发展与产业政策为主要职能和任务通过优惠的利率、贷款期限和融资条件对政府支持发展的产业、项目提供资金支持地方政策
