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1、 构建地税机关执法风险防范机制的思考随着社会主义市场经济的不断发展和依法治国方略的深入实施，我国税收法律体系框架初步建立起来，但税收制度仍然存在一定缺陷，税收执法的制度风险普遍存在;而且在税收征管实践中，由于多种主客观原因，税收执法风险频频发生，影响了税收执法的公信度和税务机关形象;同时，现代社会纳税人维权意识不断增强，对税收执法的要求越来越高，加之社会各界对税收的关注程度与日俱增，税务干部的执法行为受到多层次的监督和制约，税收执法风险日益成为焦点。因此，深入开展税收执法权风险性探究，力求在规避税收执法风险，强化税收执法权监督上探寻有效途径，已经成为各级地税机关加强队伍建设、强化税收科学化、精
2、细化和专业化管理的重大课题。一、税收执法风险的定义税收执法权风险，是指税务机关及其执法人员在行使税收执法权过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，或在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政、民事责任的各种危险因素的集合。税务部门承担着为国聚财的重任，贯彻执行国家税收政策法律法规，是税务机关的职责。现阶段，随着民主法制建设的不断深化，法制观念深入人心，广大公民和法人组织依法维权和自我保护意识不断增强，对税收执法水平的要求也越来越高，不仅要求执法要透明、公开、公正，而且要求高效优质的纳税服
3、务，如果税务执法人员不转变观念，充分认识税收执法风险，进一步采取措施防范风险，就会因税收执法过错或过失受到责任追究，小到经济损失，大到受党纪政纪处分，甚至触犯刑律，受到法律制裁。税收执法权在税务系统内部具有广泛性，因此，税收执法权运行过程中的风险趋向同样具有普遍性特点。二、当前地税系统税收执法风险现状以南宁市地税系统为例，南宁市地税系统税收执法风险管理的目标就是以最小的管理成本获得最大的安全保障，以减少风险事故造成的损失和对环境产生的不利影响。要实现风险管理目标，就要对南宁市当前的税收执法现状进行分析，从而明确税收执法风险管理的任务、内容、方向，找出执法风险存在的环节和关键点，分析原因，寻找对
4、策。 南宁市地税局下设6个县局、11个城区（开发区）局、3个稽查局和一个税务服务中心，机关内设14个科室（中心）。目前，全市地税系统共有在职干部职工1246人(其中市区677人，6县569人)，其中研究生学历39 人，占3.13 %；本科以上学历767人，占61.56%;大专学历360人，占28.89%；基层班子平均年龄43.21岁。全局共管理纳税人132081 户，其中企业户44155户，个体户86256户。近年来，南宁市地税局大力推进法制建设，加快依法治税进程，在规范税收执法行为，坚持依法治税等方面取得了长足的进步，但仍然存在一些问题，例如税务机关或税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或
5、税法执行不严谨等。从南宁市地税局近年来受理的信访举报情况，在某种程度上可以反映出当前的税收执法现状，2007一2009年，南宁地税局受理群众信访举报数量分别为141件、75件、50件，总体呈下降趋势，但数量仍然比较大，平均每年受理近 50 件。从查处的税务干部违纪违法案件看，1995一2009年，南宁市地税系统内部立案 33 起，受党纪政纪处分有43 人；被司法机关立案侦办的各类案件共6 起，涉及 16人，有 5人被追究了刑事责任。违法违纪案件中涉及到税收执法风险的案件比例较高，2000一2009年，全系统在这方面受到查处的干部有26人，占被查处总人数的60.5 %。分析上述案例可以看出，当前
6、，南宁市地税局执法问题主要发生在两个环节上：一是税款征收环节，一是税收票证管理环节。税务行政案件的频繁发生，反映出当前执法不规范现象还普遍存在，执法风险仍然不容忽视。三、当前税收执法权运行可能产生风险的重点环节。从地税部门独立运转十几年来南宁地税系统发生的税务人员违法违纪案件情况来分析，当前，在税收执法权运行过程中可能产生高风险的重点环节主要有以下几个方面。1.税款征收入库及税收票证管理环节。税务机关税款征收权运行过程中潜在的的执法高风险主要表现在：擅自改变税款入库预算级次；徇私舞弊不征少征税款；贪污挪用税款；利用税收票证填开之机大头小尾开具税收票证，或单联填开税票，或涂改税票，或张冠李戴，从
7、中侵吞税款；协助纳税人、扣缴义务人逃避纳税义务从中谋取不正当利益；依法应加征滞纳金而不征的不作为等等。2.税收管理环节，包括发票管理、税务登记、账簿凭证管理、应纳税款核定、停歇业、注销业户管理等。税务机关在税收管理权运行过程中潜在的的执法高风险主要表现在：发票管理环节是特高风险环节，必须要重点关注发票缴销核销、发票开具是否规范、开具发票是否征税等重要部位；税务登记看似简单，反而容易出现不按规定办理、项目填写不齐全、填写内容不够真实等情况，特别是它的登记内容还会直接涉及到是否享受税收减免政策，实际上也存在着很大的税收执法风险；账簿凭证记载和反映了纳税人的生产经营活动和扣缴义务人代扣代收税款情况，
8、是开展税收稽查和加强税务监督的重要依据，税务执法人员只有通过正确的账簿、凭证记载，才能正确核算应纳税款，维护国家、企业和个人的利益，因此税务人员自然而然的负有监督纳税人按照规定设置账簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算的权利和义务。但在日常征收管理活动中，纳税人在账簿设置方面存在问题时，税务人员没有严格按照征管法的有关要求，及时督促纳税人进行改正，最终造成纳税人长期不纠正或者纠正不彻底等情况，其中也隐藏着很大的税收执法风险；应纳税额核定、停歇业、注销业户管理，通常因为税务执法人员执法随意、当实地核查而未实地核查，或核查随意导致结果失真；或因为受人情关左右，导致管理失范；或与纳税人串通，协助纳税
9、人逃避税务管理，尤以应纳税额核定为日常税收管理环节最容易引发执法风险的环节，通常的风险后果是对纳税人应纳税额的核定明显低于实际营业额，纳税人偷逃国家税款成事实，且税务人员从中谋取不正当利益。3.税收优惠政策执行环节。该环节可能存在由于纳税人受利益的驱使以及有时税务机关把关不严，有时只注重形式要件，而忽略实质要件，造成一些减免资料齐全，但实质不符，以及有些企业想方设法骗取退税款。税务行政审批制度改革后，原来的许多审批项目逐步取消、大量审批权力逐步下放，大大地方便了纳税人办理各种减免退税，但同时也使得基层执法人员的审核审批风险加大。4.税务稽查环节。税务稽查的专业性较强，对稽查人员的素质要求很高。
10、有时受稽查人员主客观因素的影响，稽查各环节均不同程度地存在一定的执法风险，主要表现为：一是不按照选案、检查、审理、执行四分开的原则查处涉税案件；二是接受举报隐瞒不报，达到立案标准而不按规定立案；三是违反规定向被举报人泄露举报人的有关情况或举报内容；四是查出纳税人有税收违法行为，隐瞒不报或者提供虚假证据；五是不按规定和程序进行案件审理，滥用自由裁量权，违规补税、加收滞纳金或实施税务行政处罚；六是不按规定程序和权限采取税收保全、税收强制执行措施，损害纳税人的合法权益；七是对应当移送司法机关追究刑事责任的税务案件不移送，或以罚代刑等；八是税务执行环节容易出现执行不彻底、不到位等风险；九是从廉政角度的
11、风险来看，主要是税务人员利用税务稽查权寻租谋取不正当利益。5.自由裁量权行使环节。现行税收征管法律、法规、规章赋予了税务机关及其执法人员宽泛的自由裁量权。但在实际操作中，由于税收执法人员千差万别，个人素质和价值取向的不同会导致对法律规范的理解偏差，从而产生自由裁量权滥用的执法风险。行使自由裁量权错误主要表现在：一是违反比例法则。即行政处理手段与违法行为造成的危害性不成比例，在税务行政处罚上体现为违反“过罚相当原则”。二是有多种行政手段能达到行政目的时，采取了损害纳税人权益的方式。三是考虑了错误的和不相干的因素。例如，执法人员因纳税人陈述申辩而错误地认为纳税人态度不好，从而对纳税人实施了加重处罚
12、。四是背离既定的惯例。五是行使自由裁量权未说明理由。当前，税务机关及其执法人员在行使自由裁量权时，普遍存在的问题是作出处罚决定没有详细陈述理由，即没有对纳税人的违法行为、违法情节、方法和手段、社会危害程度、主观恶性和陈述申辩内容等进行综合分析评价。因而，行政处罚决定让纳税人难以信服。六是利用自由裁量权寻租谋取不正当利益。6. 纳税评估行为中形成的执法风险。纳税评估行为的风险主要是指在纳税评估过程中由于评估人员对纳税评估地位的模糊认识或由于与纳税人的利益关系等原因导致自由裁量权的滥用，造成评估失真、应移送而不移送，导致税款的流失。这种行为主要涉及纳税评估岗位，其主要表现为对纳税评估法律地位的认识
13、模糊，导致应该根据总局的纳税评估管理办法移送稽查的未移送，以评代查，甚至使纳税评估成为税务稽查的前置程序，变相地对涉税违法行为形成放纵，形成执法隐患。7.税务行政诉讼行为中形成的执法风险。该类风险主要是指税务执法主体因实施税务行政执法行为而引起的税务行政复议撤消、税务行政诉讼败诉、税务行政赔偿等后果和影响。这类风险主要涉及到税务稽查及税收法制岗位。从目前的情况看，这类风险普遍存在于税务执法行为的三个方面：一是实体性方面，即对法律举证的有效性，这是当前执法中最为薄弱的环节，一旦发生税务行政复议和行政诉讼，败诉的概率就会很高。二是程序性方面，程序违法主要是指违反法定方式或者是违反法定的具体要求。税
14、务机关的日常具体行政行为中，往往重实体、轻程序。三是引用法律法规不准确，在税务处理决定书、税务处罚决定书中定性和处理不是引用法律法规等高级次条文，而是引用内部文件、工作规程等低级次条文，且引用的条款不准确，适用性和针对性不强，导致定性模糊、征纳双方争议过大，从而败诉。四、税收执法风险的成因分析（一）执法管理层面的原因税收执法贯穿于税收征收、管理、稽查过程之中，征收是目的，管理是基础，稽查是保证。但由于征管基础不牢、征管查职权范围划分不清、征管机制不健全等原因，在税收征管实践中“潜伏”着一定的执法风险。(l)管理信息不对称带来执法风险首先，税务机关与纳税人之间的信息不对称。以南宁市地税局为例，2
15、008年管理各类纳税人达132081户，但一线税收管理员仅545人，人均管户242户。由此可见，目前税务系统的现状是:执法人员工作任务繁重，对企业或其它纳税人生产经营情况的了解主要依靠纳税人自报的申报表、财务报表和相关资料，而对企业与税收相关的生产经营情况和财务运行状况缺乏动态的了解，导致有些审批只能流于形式，没有时间进行实地核查，却要承担相应的核查责任；其次，税务机关与其他职能部门之间信息的不对称。目前，税务机关与工商、银行等机关既没有建立信息共享交换制度，又没有实行联网，彼此掌握的经营者信息封闭运行，不能相互对照印证；再次，税务机关内部不同部门之间的信息不对称。由于职能的分工，征管查之间信
16、息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转，影响了涉税违法行为的打击力度，造成大量走逃户和非正常户，进而形成了执法风险。(2)权力相对集中带来执法风险从征管运行看，征、管、查相对独立，在所属业务管理上容易形成“独立王国”。从岗位分工看，部分岗位权力过于集中，又缺乏必要的监督，一旦干部玩忽职守或询私舞弊未严格履行职务，就有可能导致风险。如稽查局负责全局的稽查工作，虽然其内部实行的是选案、实施、审理、执行分离，但由于选案岗与审理岗对实施岗的监督制约十分有限，权力仍主要集中在实施岗，当监督不力时，就容易产生执法风险。(3)税务机关考核制度不完善带来执法风险一方面，在考核内容上，以执法责任制为核心进行考核，虽然体现税收执法要求的刚性约束，但由于存在有岗位职责和工作规程不统一、考核内容不能与信息化建设和新的法律规定相适应、过错责任追究不能真正落实到位等诸多不完善之处，影响了执法水平与质量的提高，增加了税收执法出现偏差的可能性，同样会带来执法的风险。
