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1、政府审计在维护国家经济安全中的作用机制研究基于“金融安全”的视角江苏省徐州市审计局课题组摘 要 从历史演进来看，政府审计一直在维护国家经济安全方面起到重要作用。在当今复杂与易变的经济形势下，政府审计同样也应担当起维护国家经济安全的重任。本文首先从政府审计的发展历史入手，说明政府审计在维护国家经济安全方面的重要作用；然后基于“免疫系统理论”分析了政府审计在维护现代国家经济安全方面的作用机制；最后，以国家经济安全的核心金融安全为例，分析了目前政府审计在保障金融安全方面存在的不足，并提出了相应的改进建议。研究结论认为，政府审计应在目标、方式、理念与技术方法上向预警机制方面转变，着眼于预警、提示与防御
2、，更好地发挥维护国家经济安全的作用。 关键字 政府审计 国家经济安全 金融安全 免疫系统 随着经济全球化与复杂化的日益加深，如何保障国家经济安全已成为各国在发展经济的同时不可回避的问题，政府审计如何在国家经济安全方面发挥有效作用逐渐成为学术界研究的焦点问题之一。虽然政府审计在维护国家经济安全方面具有十分重要的作用已经被越来越多的学者所接受，但政府审计具体通过何种途径来保证国家经济安全，它的作用机制是什么，在目前情况下还没有得到深入的研究。因此，本文主要针对这一问题，分析政府审计在维护国家经济安全方面的实现途径与机制，并以国家经济安全中的金融安全为例，具体说明其实现的途径。 一、历史观下的政府审
3、计职能与国家经济安全的发展 （一）保障国家经济安全一直是政府审计的重要职能 依据洛克、奥尔森、巴泽尔的国家理论模型，政府审计被认定为三种类型，分别为：权力监督机制、独裁统治工具以及经济监督机制（廖义刚等，2008）。虽然这三种流派差异较大，但共同点都是为了完成国家受托责任，保障国家的政权和经济安全，这一点在我国的历朝历代都得到了证明。秦汉建立起一套由君主直接控制的监察系统，以实现对全国文武官吏乃至人民的全面监视，当时御史监察的审计工作主要有两项：会计账簿审计与监督各级官府。此时的政府审计体现出更多的是独裁统治工具，但同时也体现了政府审计维护国家经济安全的一面。政府审计的快速发展时期是在三国、两
4、晋、南北朝和隋朝，此时出现了专职审计机构比部，独立于财计部门。比部主要负责三方面的事务，“第一，对政府和部门经费开支和财务出纳进行财务审计；第二，主法制，考官吏，定刑赏；第三，负责传递、存档和保管记书、律令和文书。（文硕，1990）”在隋朝，比部开始隶属于刑部。在这一时期，政府审计突出了对国家财政的审计，也显示了其司法监督特性。到了唐代，比部同样还隶属于刑部之下，审计范围较隋代有所扩大，主要包括三个方面的内容：财政支出、财政收入与其他收入、公库系统的出纳。唐代是政府审计兴旺时期，为后人提供了丰富的借鉴经验。但在后续各个朝代，政府审计发展较为缓慢，甚至一度出现了衰退的情况。回顾我国各个朝代的政府
5、审计发展历程，我们不难发现，政府审计在各个朝代都得到了充分重视，并发挥了重要的作用，不仅表现在维护统治阶级的独裁统治上，也表现在通过保障国家财政安全来维护国家的经济安全方面。 （二）现代国家经济安全的时代特征 国家经济安全指的是“一个国家经济整体处于不受各种因素尤其是外部因素冲击，即使受到冲击也能保持经济利益不受重大损害的状态；维护这种状态的能力，亦即这种状态和能力所获取的政治、军事和文化安全”（聂富强，2005）。相比以前国家经济安全的特点，当代国家经济安全具有鲜明的时代特征。 首先，中国经济对外依存度逐年提高。从1978年的9.8%提高到80年代的23%，再到1994年的40.6%，到20
6、08年8月我国经济的对外依存度已经超过了60%。对外依存度提高，表明中国经济与世界经济的关联程度更高，这是改革开放的必然。但随着中国对外依存度的不断提高，使错综复杂的世界政治经济格局的每一次风浪，都通过贸易渠道传递到国内。 其次，金融的作用越来越重要，逐步成为国家经济的核心内容。“没有金融安全，就没有经济安全；没有经济安全，也就没有国家安全。因此，各个国家几乎无一例外地将金融安全放在一个很重要的位置（成思危，2004）”。而我国金融分业监管的体系逐渐显现出了一定的不足，主要表现为三个方面（卢海浪，2008）：分业监管难以对不同种类金融机构之间具有替代性的金融产品监管；分业监管难以综合评价混业金
7、融机构的风险。单个监管机构只负责混业金融机构其中一方面的监管，很难从总体上评估金融风险；金融创新导致金融重叠和监管缺位并存。随着金融创新的发展，各个监管机构的界限越来越模糊，很难通过判断机构的类型来实行监管定位。 最后，外资并购形成的行业垄断严重影响了国家经济安全。截至2006年，美国微软占有中国电脑操作系统市场的95%，瑞典利乐占软包装产品市场的95%，美国柯达占感光材料市场至少50%的份额，法国米其林占子午线轮胎市场的70%，在手机行业、电脑行业IA服务器、网络设备行业、计算机处理器等行业，跨国公司均在中国市场上占有绝对垄断地位。 （三）政府审计与国家经济安全的时代趋同性 现代国家经济安全
8、表现出更大的复杂性与易变性，迫切需要一种机制能够及时发现并消除国家经济运行中存在的不安全因素。而从历史发展观来看，能担当起此项重要任务的必然是政府审计。在古代中国，由于高度集权的中央封建体制，国家经济安全着重体现为财政安全，因而国家审计对国家经济安全的维护也着重体现在财政安全方面。中国现代审计制度建立以来，审计对国家经济安全的维护也一度重点表现在维护财政安全上，通过监督国家财政收支的真实、合法性来保障国家经济安全。由于当今世界经济发展已经产生广泛的联动作用，国家经济安全面临着巨大的考验，政府审计也应做出相应的改变以满足时代的需要。仅仅依靠查账与监督国家财政收支难以满足当代审计维护国家经济安全的
9、需要，因此，我们必须寻求一种更先进和更系统的理论来指导当代的政府审计，“免疫系统理论”就是其中具有代表性的一种理论。 二、政府审计维护国家经济安全的作用机制 （一）免疫系统理论的提出 在科学发展观的指导下，政府审计的受托责任发生了巨大的变化，如何保证国家经济协调、更好更快的发展是受托责任的现代表现形式。因此，迫切需要解决在科学发展观指导下“什么是审计”、“为什么要审计”、“为谁审计”、“靠谁审计”和“怎样审计”等问题。建立在这样的问题基础之上，刘家义提出“审计是保障国家经济社会健康运行的免疫系统”，通过“预防、提示（揭露）、抵御”等方式对国家经济安全发挥作用（刘家义，2008）。“免疫系统”的
10、观点，实际上包含了审计机关和经济社会宏观整体的“二元视角”，“能够从制度、体制和机制方面着手，主动地去感受风险、揭露问题，提出调动各种资源抵御病害的建议，进而促进完善制度、健全体制机制，保障经济社会健康、安全运行”（李建新，2009）。“免疫系统”的观点将政府审计与宏观国家经济安全密切联系起来，体现了审计理论的重大创新，许多研究对此也进行了深入的阐述。乔新生（2008）从历史观的角度分析了审计发展为国家“免疫系统”的必然性，具体发展轨迹为“从帝王时代的宫廷审计，到民间约法时代的审计；从行政主导的国家审计，到公民主导的国家审计；从国家的看门狗，到国家的免疫系统”；在实践中，政府审计的确发挥着“免
11、疫系统”的作用。从金融审计、国有资产安全审计到中央经济措施落实情况审计，无不体现着“免疫系统”作用，对于国家经济安全起到不可替代的作用，特别是在世界金融危机和经济发展复杂化的今天，这种作用体现得更加明显。因此，审计“免疫系统”理论体现着鲜明的时代特色，也成为了联系政府审计与国家经济安全的理论纽带。 （二）基于免疫系统理论的政府金融审计作用机制 政府审计“免疫系统理论”的提出给我们提供了加强政府审计对维护国家金融安全的指导方向。为了有力地保障国家金融安全，政府审计需要从审计重点、审计目标以及惩罚措施方面做出转变。 1预防：金融审计的重点是强化金融机构的安全控制 “免疫系统理论”的核心观点是“预防
12、、提示（揭露）、抵御”，因此，政府审计应从发现违规与犯罪转向预防违规与犯罪。那么，应如何通过审计预防金融违规与犯罪？ 首先，要变事后查账转向审查金融企业或机构的安全控制制度。前提是金融企业或机构应建立起完善的涉及安全的内部控制制度，政府审计的重点在于审计这些制度的有效性。虽然社会审计也会对企业的内部控制制度进行符合性与实质性测试，但目的还是在于对期末报表的审计。对安全的内部控制制度进行专门审计可以有效促进企业对内部控制制度的重视，切断金融企业或机构发生违规与犯罪的路径。其主要工作在于两方面，一方面，出台风险导向的内部控制制度指引；另一方面，定期检查金融机构内部控制制度的执行情况。也就是说政府审
13、计的重点转向对“安全制度”的审计，特别是对当年出现了重大金融违规或犯罪的金融机构，应加大审计力度，并督促其限期整改。 其次，政府审计应坚持日常性审计。过去的“一审管几年”的审计模式需要被彻底改变，对于金融安全因素应在日常审计中逐步发现，并采取措施进行纠正。日常性审计概念最早来自于企业内部审计，针对金融企业而言，是指银行内部审计机构综合运用审计方法对被审机构（各部、分支行）的经营活动进行全面、连续、动态的常规性审计监督工作。但日常性审计同样适用于企业外部的政府审计机构，通过对基本业务经营数据的连续监控，判断各项上报数据的真实性、合法性，评价安全风险情况。为了避免审计内容的重复，政府审计应充分利用
14、金融机构内部审计部门的资料，并通过常规方法提取审计证据，据此提出日常性审计意见。政府日常性审计能够充分体现出较之内部审计更多的权威性与约束力，并及时发现潜在的或已经出现苗头的金融风险。 最后，对重要的金融企业或机构应定期给予安全建议，促使其改善安全经营模式，对风险做到防范于未然。政府审计的预防功能也是服务型政府的重要体现，一切不利于国家经济安全的因素在其萌芽期便采取措施进行处理，这样会使多数风险在一开始就能够被控制。 2提示：金融审计的目标是维持金融生态系统的平衡 金融生态系统是一种具有很多生态特征的组织活动，它以银行及非银行金融机构作为核心媒介，以会计师事务所作为外层的金融中介服务机构，以中
15、央银行和金融监管当局作为资金流动的调控者和监管者，共同构成金融生态环境的主体；而特定的政治、经济、文化、道德、信用和法制环境是金融生态主体共同面对的外部环境；金融生态主体和金融生态环境在金融生态调节机制的作用下共同维系着金融生态系统的运行（曹严礼等，2006）。而政府审计、民间（社会）审计和内部审计是影响金融生态环境的重要因素，处于整个金融生态系统的管理环节，不断作用于金融生态的各主体及金融生态系统的内外环境和要素，构成金融生态系统的一个子系统。在这个子系统中，政府审计依据其先天的优势成为这个系统的主导力量。由于出现金融风险或者金融危机主要来自于金融生态系统的失调，所以维持金融生态系统的平衡是
16、政府审计的主要目标。 金融生态系统中政府审计的作用在金融生态系统中，中央政府审计可以起到对资金提供者、资金使用者、金融机构以及金融监管机构的严密监控，使得该系统始终维持一定的平衡，避免出现失调。根据系统动力学原理，以政府审计作为主动变量，可以促使整个系统从一个平衡转向另一个平衡。而在系统平衡之间转换时，会出现一些不平衡，此时，政府审计的作用就显现出来，通过调节达到另外一个状态的平衡。因此，政府审计在金融生态系统维持过程中起到“提示”的作用，通过密切关注金融生态系统的运行，及时发现该系统发生的细微变化，然后转递给相关监管部门，及时采取措施进行调整。 3抵御：金融审计加大惩罚力度有利于金融安全的保障 在日常性政府审计监督的基础上，政府审计应尽量给金融体系提供服务型审计，促使其健康发展，充分发挥预防、提示的作用。但
