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1、第三章 财政支出 【本章提要】 财政支出又称公共支出或政府 支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费 用的总和。中国作为独立自主的大国，政府的 财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的 财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支 出远远大于收入。 财政对国家经济的影响作用主要体现在财政 支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是 通过财政支出来实现的。因此，财政支出的规 模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所 进行的活动范围和政策选择情况。 本章重点介绍 1、财政支出的基本理论； 2、财政支出的增长与控制 3、财政支出宏观和微观角度的经济分析 1 第一节 财政支出概述 一、政府与公共物品的提供
2、（一）公共物品的提供方式 公共财政始终是与市场经济紧密相伴的。在市场 经济条件下,财政存在和发展的主要依据是满足社 会公共需要。 所以,在市场经济国家称财政为政府财政、国家财 政或公共财政。从这个意义上理解,公共财政就是 国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于 政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,提 高社会公共服务水平,实现经济均衡发展,促进社 会公平与进步。 2 按照公共产品理论,整个社会产品分为公共 产品和私人产品两大类。 公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社 会经济稳定发展所提供的各种产品和服务。 具体划分为纯公共产品（包括政权建设、基础教 育、科学研究和环境保护等行政服
3、务）和准公共 产品（包括高等教育和职业教育、文化卫生、基 础设施等社会公益事业） 。 相对于私人产品来讲,纯公共产品具有消费上的 非排他性与供给上的非竞争性两大特征,所提供 的是社会最基本的和最重要的公共资源,其绝对 量大,范围相对稳定,所以,一般难以由私人部门提 供,纯公共产品必须由政府通过无偿征税来提供 。 3 （二）混合物品（二）混合物品（准公共产品）的提供方式的提供方式 l混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性 质，可以由公共提供也可以采取混合提供方式， 混合物品的特征又是两种原因引起的；一是具有 非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引 起的。 1、一是具有非竞争性又具有排他性
4、的混合物品 l例如，桥梁成本 2、具有外部效应的第二类混合物品。 l例如，基本判断是看这类混合物品的外部效应的 大小。例如基础教育 4 准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间,能 够体现一定程度和一定范围的所得与所费的对应 关系,所以,是政府和私人共同活动的领域。 这就是说,在市场经济条件下,一切可以通过市场 进行的资源配置活动,都应该通过市场竞争主体 提供私人产品来实现,政府一般不应介入; 政府公共经济活动则是作为市场机制失灵和市场 缺陷的补充而存在的,其实现途径是提供公共产 品,满足公共需要;而对高等教育、职业教育、基 础设施这些准公共经济活动,则政府可以通过适 当收取费用或部分推向市场等
5、办法来进行资源优 化配置。 5 （三）公共生产（图示） 公共物品 公共生产 私人生产 6 二、财政支出理论的演变（见教材P63） 伴随着市场经济产生和发展起来的公共财政 理论，经过200 多年的不断充实和完善，至今已 形成了一套完整的理论体系。 公共财政理论以“市场失效”为分析问题的出发 点，将“公共产品”理论作为核心理论，从而为正 确处理政府与市场的关系奠定了基础，为正确界 定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。 正确认识和理解公共财政理论的实质对指导我国 的财政实践具有十分重大的理论意义和现实意义 ，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内核的先 决条件。 7 1、亚当斯密的财政支出理论 (
6、1)政府的职能和作用 17世纪中叶至18世纪中叶，西欧进入自由资本主 义初期，完全依靠市场自发地配置社会资源。18 世纪，英国著名经济学家亚当斯密发现市场能 够有效地配置资源。他认为供求双方在市场竞争 的环境下，每个人各自理性地追求自身的利益， 不但不会造成整个经济的混乱，相反会带来整个 经济的高效率。 亚当斯密为代表的古典经济学派主张政府应充 当“守夜人”的角色,政府的职能和作用主要在于保 护个人私有财产和人身安全,保护本国免受他国的 侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。因而这时 财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序 和国防等政治服务成本的狭窄范围内。 8 因为“他所盘算的也只是他自己
7、的利益。在这场 合，像在其他许多场合一样，他受一只看不见的 手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到 的目的。他追求自己的利益，往往使他能比 在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利 益。” 因此，这一时期的资产阶级经济学者们反对国家 干涉经济，主张自由竞争，由市场这只“看不见 的手”调节经济的发展。但是，亚当斯密等经济 学家对国家干预经济不是一概否定，而是反对乱 干预。他们认为政府的责任是抵御外来侵犯、维 护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设 施等，为资本主义经济发展创造条件。近200年 来，实行不干预和放任自由的传统经济理论， 对 资本主义经济的繁荣和发展确实起到了极大的促 进作
8、用。 9 （2）政府的活动不创造物质财富，属于非 生产性劳动 亚当斯密反对国家对经济的干预，要求资本主 义的发展不受任何阻碍和干扰。在亚当斯密看来 ，政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳 动。 国家的财政支出是社会财富的一种虚费，它严重 妨碍资本的积累和国民财富的增长。 斯密还指出了财政分配与国家的本质联系，把财 政看成是国家或政府的活动，把财政支出看作是 社会的一种消费，从而把财政确认为是一个与国 家相联系的经济范畴。在国民财富的性质和原 因的研究第五篇“论君主或国家的收入”中，亚 当斯密比较系统地论述了财政收入、财政支出 、税收、公债等财政范畴，提出了税收原则，规 范了税收分类，讨论了
9、税收转嫁，批判了国家公 债，分析了财政收入来源和财政支出用途。 10 （3）亚当斯密的财政支出的领域 早期国家必须为国民建造的报时钟与边境防御工 事早已成为历史陈迹，现代国家则必须为加强国 际间政治、经济及文化交流而设置更多的外交机 构，派驻更多的驻外使节。亚当斯密：国民 财富的性质与原因的研究中将财政支出的领域 仅涉及防卫、司法裁判、公共工程三大领域。 斯密对政府的公共开支作出严格的限定，目的是 明显的，这就是让政府严格紧缩公共开支的范围 与数量，以保障人民能最大限度地积累资本，加 快经济的发展。他反复告诫人们：“总之，无论 就哪一个观点说，奢侈都是公众的敌人，节俭都 是社会的恩人。 11
10、(4)结论 亚当斯密认为政府管理职能的财政支出属于非 生产性，国家官吏每增加一人，物质资料生产部 门就减少一人。 国家财政支出每增加一英镑，物质资料生产部门 的资本就减少一英镑。因而，应尽量缩减财政支 出，国家职能限于维护社会秩序和保卫国家安全 的政治职能，仅起“守夜人”的作用，进而提出了 著名的“廉价政府”的口号，主张政府应节约开支 ，以免多取于民，妨碍私人生活和私营企业的生 产和经营。 12 2、瓦格纳的财政支出理论 （1）瓦格纳定律的前提 瓦格纳提出非生产性劳动的有用性和生产性。瓦 格纳认为那些靠别人劳动为生的官吏、法官在解 决分配和需求矛盾上有积极贡献，如果没有这批 人，就不能增加社会
11、需求，就会导致生产的停滞 ，因而这些官吏和法官等创造的“生产力”甚至比 物质生产者的劳动更具有生产性。 13 （2）瓦格纳定律 瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财政规模 问题，提出了著名的瓦格纳定律（Wangners Law）， 即认为一个国家政府的财政支出规模随 着经济及文化的发展“具有不断扩大的趋势” 瓦格纳认为财政支出上升趋势的最基本的原因是 工业化： 工业化人均收入增加政府活动扩张财政支 出比率提高。 一方面原有的国家职能(如国防、警察、司法等) 不断加强; 另一方面随着社会经济的发展又不断出现新的国 家职能(如干预经济、社会福利等)。 14 市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长
12、的变化趋 势。19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国 家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格 纳法则。 瓦格纳法则：随着人均收入的提高，公共部门相对规模 也会提高，表现为财政支出占GDP 比重呈不断上升的 趋势。 他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因 素。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈 加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立 司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因 素。 经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产 生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此 外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过 GDP 上升
13、的比率而增长。瓦格纳的公共支出理论为许 多国家的经济发展资料所证实。 15 (3)瓦格纳法则的解释 （1）市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦 格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这 些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建 立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活 动。 （2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也 会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济 的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可 能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行 再配置，实现资源配置的高效率。 （3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象， 这些都
14、需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱 乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要 求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入 的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为 此增加支出。 16 1988年 1990年 1991年 1992年 1993年 美 国 23.25 23.85 25.45 24.64 23.78 英 国 34.53 36.2 38.5 41.2 54.2 瑞 典 43.8 45.5 45.4 45.8 51.1 法 国 43.2 42.4 44.3 45.07 46.8 日 本 16.4 15.9 22 21.8 23.7 意大利 47.3 49.0
15、 49.7 52.5 资料来源：世界经济年鉴1996年。中 国统计年鉴1996、1997年。 (4)实证资料 六国公共支出占 GDP 比重比较 17 (5)归纳结论 瓦格纳由于看到了“国家经费”的不可逆转性，解 除了对客观上存在的财政支出增长趋势的主观限 制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限扫 除了障碍。 瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是将财 政支出放在整个国民经济中通盘考虑。 他说到：“国家为完成生产经济方面的任务，需 要一定量的经济财富。这是国家的需要，表示为 国家的开支。如果我们考虑财政经济中国家以及 其它消费所需支出经济的话，那就必须筹划国家 需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公 共服务的，或为获得其它财货而必须预为筹措的 财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部 分特别叫作财政需要。” 18 3、皮考克和魏斯曼的财政支出理论 （1）基本理念 英国经济学家皮考克(Peacock)和魏斯曼Wiseman 用英国18901955年间的有关财政支出的统计资 料，对瓦格纳提出的“财政支出不断增加的法则” 进行了验证。 财政支出的增长只是由于财政收入的增长而造成 的，而不是其他别的什么原因所造成的。 19 （2）导致财政
