税务稽查执法风险成因及对策

《税务稽查执法风险成因及对策》由会员分享，可在线阅读，更多相关《税务稽查执法风险成因及对策（23页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、税务稽查执法风险成因及对策税务稽查是税务管理的最后一道环节，其在规范征纳秩序、打击涉税违法行为，保障税收收入、促进依法治税方面起着积极而重大的作用。随着我国法制化进程的不断推进，人们对执法权的监督日益健全，这就对稽查工作者提出了更高更严的要求，税务稽查的执法风险也随之加大。但这并未能引起各级税务机关和广大税务稽查人员的高度重视，如何防范和规避稽查风险，是税务稽查工作者应重点关注的课题。笔者尝试着从稽查执法风险的产生的原因入手，分析当前税务稽查执法风险产生的原因，对防范和规避执法风险提出自己的建议和看法。 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他税务当事人履行纳税义务、扣缴义务及税法规定

2、的其他义务等情况进行检查和处理工作的行政执法行为。在整个税收征管程序中，税务稽查处于税务管理的最后一道环节，实际上也是税务机关维护国家税收利益的最后一道防线，其作用发挥的如何，直接关系到国家的税收法律、法规能否不折不扣的执行到位、国家的利益能否真正得到维护、国家的财政收入能否得到保障。 据近年来全国司法统计显示，税务行政诉讼案件也呈上升趋势，并且税务机关的败诉率也高于全国同期行政机关的平均水平。税务稽查工作一直处在征纳矛盾的焦点位置，风险程度不言而喻。因此，加强对税务稽查执法风险的重视和研究，努力降低和防范执法风险，对保护税务稽查人员，提高税收执法水平，维护国家税收利益，都有着重大的现实意义。

3、 一、税务稽查执法风险产生的原因 税务稽查执法风险是指税务机关及其所属稽查工作人员，在实施税务稽查过程中，由于没有履行或不恰当履行法定义务，致使税务稽查相对人合法权益受到侵害或国家税收利益遭受损失，依法应承担的执法责任。 近年来税收执法风险防范工作越来越引起各级税务机关的重视，青岛市地方税务局于2009年11月份出台了税收执法风险监督管理办法，明确了税收执法风险防范工作流程和执法风险防范质量评价标准，并结合税收执法权运行岗位和环节，对地税工作人员在执法活动中存在的各种执法风险信息进行了识别归类，共计查找出执法风险点44个，其中高风险点25个，中风险点13个，低风险点6个。这些风险点中稽查岗位查

4、找出高风险点5个，中风险点3个，低风险点2个，总计10个，占总风险点比例的23%.可见稽查工作是风险中的风险。 从我们日常工作情况看，税务稽查执法风险产生的原因，归纳起来大致有以下几个方面： （一）超越权限产生的执法风险根据中华人民共和国税收征收管理法实施细则第九条之规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，并明确要求国家税务总局划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。税务稽查必须依照法律规定权限实施。正确运用税务稽查权，在实施税务稽查过程中，不超越法定权限，是保证税务稽查合法、有效的重要前提。 根据中华人民共和国税收征收管理法第五十四条、第五十五条、第五十七条、第五十八条和中

5、华人民共和国税收征收管理法实施细则第八十六条、八十七条之规定，税务机关实施税务稽查有以下几个方面权限：（1）检查纳税人账薄、记账凭证、报表和有关资料；检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料；行使前述职权时，可以在纳税人、扣缴义务人的业务场所进行，必要时，经县以上税务局（分局）局长批准，也可以将纳税人、扣缴义务人以前年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查，但是税务机关必须向纳税人、扣缴义务人开付清单，并在三个月内完整退还；有特殊情况的，经设区的市、自治州以上税务局局长批准，税务机关可以将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回检查，但

6、是税务机关必须在30日内退还。（2）到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况；（3）责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料； （4）询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况； （5）到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料； （6）经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金

7、融机构的存款账户。税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。税务机关查询所获得的资料，不得用于税收以外的用途。税务机关行使前述职权时，应当指定专人负责，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明进行，并有责任为被检查人保守秘密。检查存款账户许可证明，由国家税务总局制定。税务机关查询的内容，包括纳税人存款账户余额和资金往来情况。 （7）税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权

8、限采取税收保全措施或者强制执行措施。税务机关采取税收保全措施的期限一般不得超过6个月；重大案件需要延长的，应当报国家税务总局批准。 （8）税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。 （9）税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。税务稽查人员必须严格按照征管法赋予的权限开展工作，超越权限或不依法行使职权都将引发执法风险。 （二）违反法定程序产生的根据中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第二款规定行政机关违反法定

9、程序做出的具体行政行为，人民法院将判决撤消或部分撤消，并可以判决被告重新作出具体行政行为。 中华人民共和国税收征收管理法、行政处罚法、稽查工作规程对行政执法程序都给予了明确规定，中华人民共和国税收征收管理法第五十九条规定税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书，并有责任为被检查人保守秘密；未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。 中华人民共和国行政处罚法第二十三条，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为；第三十一条，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；

10、第三十二条，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十一条，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外；第四十二条，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。 国家税务总局稽查工作规程第二十二

11、条检查人员检查前，应当告知被查对象检查时间、需要准备的资料等，但预先通知有碍检查的除外。检查应当由两名以上检查人员共同实施，并向被查对象出示税务检查证和税务检查通知书；第二十五条，调取账簿、记账凭证、报表和其他有关资料时，应当向被查对象出具调取账簿资料通知书，并填写调取账簿资料清单交其核对后签章确认；第二十七条，询问应当由两名以上检查人员实施。除在被查对象生产、经营场所询问外，应当向被询问人送达询问通知书；第三十五条，稽查局采取税收保全措施时，应当向纳税人送达税收保全措施决定书，告知其采取税收保全措施的内容、理由及依据，并依法告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 采取冻结纳税人在开户银行或

12、者其他金融机构的存款措施时，应当向纳税人开户银行或者其他金融机构送达冻结存款通知书，冻结其相当于应纳税款的存款。采取查封商品、货物或者其他财产措施时，应当填写查封商品、货物或者其他财产清单，由纳税人核对后签章；采取扣押纳税人商品、货物或者其他财产措施时，应当出具扣押商品、货物或者其他财产专用收据，由纳税人核对后签章。采取查封、扣押有产权证件的动产或者不动产措施时，应当依法向有关单位送达税务协助执行通知书，通知其在查封、扣押期间不再办理该动产或者不动产的过户手续。征管法、行政处罚法、稽查工作规程都对稽查执法程序做了细致规定，不遵守法定的程序要求，就将引发行政诉讼，所以税务稽查人员对自己已经履行的

13、法定程序应当注意保留证据，防止不必要的执法风险生成。 （三）不当或不恰当适用规范性文件可能产生的执法风险 最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要明确指出，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序，条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案

14、件时参照适用。在具体的税务稽查工作中，绝大多数税务稽查人员在税务稽查实施过程中，总是喜欢从上级局以至总局的规范性文件中去寻找执法依据。而这些规范性文件的内容绝大多数为各级税务主管部门（主要是税务行政机关）为指导税法执行或者实施税务行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件。这些规范性文件的法律位阶是很低的，一旦与上位规范相冲突，其适用性便被自然排除。现阶段，总局、省市局、地市局都对税收规范进行解释，这一解释结果的明显特征是：实体规范中，对纳税人有利的如免予征税的规定，总是有意无意地被限制解释或附加条件。对纳税人义务性规定，却往往是被扩大解释；程序规范中，有利于纳税人的、限制税务机关权限

15、的条文，总是有意无意被缩小解释。反之，则执意去扩大。在程序法适用方面，税务稽查人员总是习惯于从税收征收管理法等相关配套解释中去寻找执法依据，而忽视了规制行政行为的其他基本法律，如行政处罚法、行政许可法、行政复议法等。强调遵从部门法、淡化基本法，不考虑行政救剂方面的法律与其执法行为之间的关联与协调。如此，都会因法律适用而产生执法风险。 （四）因调查取证存在缺陷而产生的执法风险 在税务稽查实施过程中取得的可以证明涉税案件的证据可表述为：税务稽查人员依法取得的，并经查证属实，能证明涉税案件客观情况的事实。目前，我国尚没有一部完整的证据法，有关证据的种类和外在形式要求散见于民事、行政、刑事三大诉讼法及最高人民法院针对诉讼证据的相关司法解释之中。在实际税务稽查实施过程中，基本凭税务稽查人员对法律的理解、对案件客观实情的把握、个人办案技巧及悟性来获取。证据取得的风险主要表现在以下几个方面： 1、忽视证据的关联性。 关联性是指证据必须是与案件有客观联系的事实。作为税务稽查的证据，必须与涉税行为存在着紧密联系，能够反映纳税人是否存在税收违法行为。在确认证据是否具有关联性时，要运用逻辑推理和对比分析，进行全面、客观、公正地分析、判断和认定。从以往的税务稽查卷宗情况看，案卷中无关联或关联性不强的证据取得很多，而关