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1、浅析民警适用治安调解权的若干问题摘要:治安调解是公安机关处理某些特定治安案件的方式,也是一种具体的警察权力。警察治安调解制度,让当事人双方在相互协商和让步中取得自我利益最大化的实现,充分彰显了行使公权力的执法机关尊重和善待公民调解协商解决纠纷的私权利的姿态,表达了公权向私权有条件的回归。关键词:警察权;治安调解;治安管理处罚法中华人民共和国治安管理处罚法(以下简称治安管理罚法)第九条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规
2、定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”因此,根据我国现行的治安管理处罚法的规定,公安机关对违反治安管理行为即治安案件的处理方式主要有两种:一种是对行为人进行治安管理处罚,包括警告、罚款、拘留;一种是对民间纠纷引起的部分治安案件进行调解,即不追究行为人的法律责任。所以,治安调解是公安机关处理某些特定治安案件的方式,也是一种警察权力。这种调解权由具体办案的人民警察依据治安管理处罚法规定的条件,根据案件具体情况行使。警察治安调解是我国法定调解制度的重要组成部分,是为我国社会治安管理实践所证明了的卓有成效的一种治安管理辅助措施。早在1957年,我国颁布
3、的第一部中华人民共和国治安管理处罚条例就确定了这一制度。1986年颁布的第二部和1994年修订后重新颁布的都继续沿袭了这一制度。在学界和实践部门对治安调解有无存在的必要进行激烈争论之后,2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过中华人民共和国治安管理处罚法,再次确立警察治安调解权的合法性及其现实必要性。本文就如何正确理解和适用治安调解权的若干问题进行简要分析。一、对警察治安调解性质的认识治安调解是在警察的主持下解决纠纷的一种方式,对其性质主要有三种观点:第一种观点认为,治安调解是公安机关的执法活动,而公安机关是行政机关,那么,治安调解就是一种行政行为。第二种观点认为,
4、行政行为是行政主体单方作出的能够直接或间接引起法律效果的行为,公安机关在治安调解中仅起主持人的作用,调解成立与否要看双方当事人的意思是否一致,不具单方性,因而不是行政行为。笔者认为,这两种观点都没有准确把握治安调解的性质。第三种观点认为,治安调解是一种行政司法行为。行政司法行为是指行政机关作为民事或行政争议双方之外的第三者,按照准司法程序处理特定案件、解决争议的活动。郭莉.论治安调解的性质、效力J.江西公安专科学校学报,2000,(1).对警察治安调解性质予以定性的真正意义在于,一旦被调解者出现反悔,采取何种救济途径。公安机关处理因民间纠纷引起的打架斗殴和损毁他人财物等违反治安管理的案件时,往
5、往会涉及到由这些违法行为而带来的损坏或伤害赔偿以及负担医疗费用的问题。因这些问题的产生同违反治安管理的行为具有密切的关联性,公安机关处理时常一并调解。调解协议自然包括两部分内容:一是对违反治安管理行为的调解和对损害赔偿或负担医疗费用的调解;二是对这样的混和调解协议,当事人双方或一方事后反悔,进行诉讼,谁为被告的问题。作者认为,治安调解是警察依据治安管理处罚法作出的具体行政行为,其整个过程是在警察主持和控制下完成的,根据当事人双方具体情况进行综合调查后,认定侵害者具备免责的条件,在取得被侵害者谅解的情况下可以作出不对其拘留的裁决。表面上看起来协议的具体内容是民事赔偿,但实质上是对侵害者不予处罚的
6、警察处分。但将公安机关作为被告,显然不妥,因为协议是当事人双方意思的一致,公安机关在治安调解中又仅起主持人的作用。因此,作者倾向于将治安调解定性为行政司法行为。当一方事后反悔,只要是不履行对违反治安管理行为的调解,就应按没有能够调解处理作出处罚决定,而对不履行相关民事权益调解的,则告知当事人可依据有关规定通过提起民事诉讼的方式获得救济,将另一当事人作为被告。二、对警察治安调解权合理性的认识学术界认为治安调解措施无存在必要的理由主要有:一是治安调解的法定约束力问题。治安调解除对公安机关具有约束力外,对于当事人来讲缺乏实质性的法律约束力。二是对治安调解中经常涉及到的财产经济纠纷,当事人可以直接到法
7、院起诉,治安调解似乎多此一举。三是实践中公安机关的治安调解往往是事倍功半,甚至个别情况下还会使公安机关陷于被动。四是人民调解委员会民间纠纷调解工作与公安机关的治安调解工作在职责区域和调解范围上均有一定的重叠性和交叉性。夏公义.对治安调解若干问题的思考J.河南公安高等专科学校学报,2005,(3).鉴于这种认识,有的学者呼吁,公安机关治安调解的职能应当逐步弱化,直至完全取消。施俊镇.公安机关治安调解的职能应当弱化J.江西公安专科学校学报,2005,(2).作者认为,警察治安调解无论从理论上分析,还是从实践上考虑,都有其存在的合理性。从法理上分析,在成熟的法治社会,纠纷解决机制通常由诉讼的、行政的
8、、调解的、仲裁的以及自救的等多元化形式构成,并且纠纷解决趋于社会化。曾经一度,诉讼主义成为法律界精英竭力推崇的主流法律意识形态,西方“法治先进型”国家因过于迷信法律而导致“诉讼爆炸”现象:“在国家主权观念支配下,诉讼成为实现正义的象征。而作为非盈利公共产品的民事诉讼制度的供给增幅无法跟上公民的需求增幅,从而客观上导致或加剧了诉讼拖延和积压。”齐树洁.民事司法改革研究M.厦门大学出版社,2000.398.当这些“法治先进型”国家反思并检讨法治进程的得失时,终于意识到相对于诉讼制度而言,调解制度有其不可取代的价值。英格兰与威尔士上诉法院首席法官沃夫先生来华访问时,曾对中国法律界人士介绍由其领导的英
9、格兰和威尔士民事诉讼改革(亦称沃夫改革)的主要内容之一,就是将调解提到了重要地位,鼓励当事人采取选择调解或其他非诉讼方式解决民事争议。刘武俊.重估调解制度的价值J.中国司法,2004,(1).【参考文献】1施俊镇.公安机关治安调解的职能应当弱化J.江西公安专科学校学报,2005,(2).2张洪波.警察职权的范式建构J.江苏公安专科学校学报,2001,(6).3公安部政治部.110报警服务与快速反应M.警官教育出版社,1998.106.4张红晓.论我国治安调解的困境与出路J.陕西警官高等专科学校学报,2002,(4).5尹淑玲.也谈治安管理处罚条例的修改J.中国人民公安大学报,2000,(2).
10、从我国调解制度的构成来看,并存着司法调解、人民调解和行政调解三种类型。“诉讼爆炸”在我国逐渐“崭露头角”。近年来,我国法院案件受理数量一直呈持续上升态势,且久审不决、久拖不执的积案居高不下,造成基层法院超负荷工作,司法调解力不从心,而且只有当真正进入诉讼程序,司法调解才开始启动。同时,改革开放以来社会结构的变化对人民调解工作也产生了深刻的影响。在农村,20世纪80年代初期人民公社制度解体,农村逐步推行家庭联产承包经营责任制,村委会的职权大为减弱;在城市,随着工业化和城市化进程的加快,农民逐渐摆脱对土地的依赖,从四面八方涌向城市,城市原有的“单位人”向“社会人”的身份转化,传统的居委会管理格局不
11、堪重负。以村委会和居委会为载体和基础的人民调解工作体制受到了前所未有的冲击,缺乏应有的权威性,很多案件久调不决。在这种背景下,作为司法调解和人民调解同时弱化的替代,行政调解尤其是警察治安调解更加显现出强制性的优越:一方面,人民调解的主体通常不具有国家机关工作人员身份,更不具有类似警察的执法权力,因此,其调解更具有民间色彩而缺乏权威性;另一方面,警察治安调解的主动和积极刚好与司法调解的被动和消极形成鲜明的对比。正是传统的继承与现实的转化使得警察治安调解日益作为行政调解的卓越代表,成为我国调解制度中越来越重要的配给。从公安实践来看,有两个层面支持警察治安调解权存在之必要。宏观层面上,自20世纪80
12、年代以来,中央决策部门提出的社会治安综合治理政策在一定程度上体现了对社会力量参与治安管理的支持。但社会参与被限定在接受各级党政部门领导的从属地位,社会治安综合治理的主要任务由政法部门、尤其是公安机关负责。社会治安综合治理的工作范围中,“防范”被置于“打击”同等的重要位置,其目标是采取各种措施,消除各种不安定因素和不安全隐患。而在诸种措施之中,特别是要大力疏导调解各种社会矛盾和民间纠纷,正确处理人民内部矛盾,避免矛盾激化。从社会治安综合治理的视角,警察受理纠纷求助并解决纠纷不再属于一般意义上的公共服务,而被编排进综合治理的考核范畴。微观层面上,治安调解不仅可以有效地化解当事双方的矛盾,而且大大降
13、低了警察的工作量,提高了警力运作的效率,这对弥补基层警力不足具有极强的现实意义。笔者在基层公安派出所调查时发现,派出所工作的20%是打击犯罪,30%是基层基础工作(户口、档案、社区警务),50%是处理治安案件和纠纷,其中80%以上的治安案件和纠纷靠调解处理。农村派出所一般每天要出警三、五起,城镇中心派出所一般每天出警十多起,大中城市中心派出所一般每天出警多达几十起,这些警情主要都是纠纷或是纠纷引起的打架斗殴。目前,办理一个最简单的治安案件,按照法定的程序填写各种表格和制作询问笔录至少花费2个民警3个工作时以上,可以想象,如果对所有治安案件都进行查处,全部警力都投进去也不够,在正义的实现和社会付
14、出的管理成本之间必须要有一个平衡。三、对警察治安调解权合法性的认识有的学者认为,对于治安“调解达成协议并履行的,公安机关不再予以治安处罚”的规定,明显违反国家权力不得放弃行使的法治原则。公安机关对因违反治安管理行为引起的民间纠纷进行调解,双方当事人达成调解协议并实际履行调解协议,这只是落实行为人的民事责任而已,而行为人违反治安管理行为的行政责任却没有得以追究,公安机关放弃其应当履行的治安行政管理权,势必束缚公安机关固有的治安行政管理权的全面正确行使。准许公安机关从事治安调解与不再予以治安处罚的规定,会导致公安机关权力边界的模糊,泛化公安机关行政权的内容,与此同时,公安机关依照现行法律与规章的规
15、定,不再予以治安处罚的行为与进行治安调解的行为似有当为之而不为、不当为而为之的错位之嫌。作者认为,公权本身就是私权契约化的让渡,公权的合法性在于对私权利益最大化的保护。公安工作的核心是警察职权的行使必须符合人民的利益,其实质在于警察的公权应该为私权的最大化伸张提供制度保障,最终达到公共利益的实现,这一特征被日本和我国台湾地区的学者形象地称之为“公法向私法的逃遁”。处于市场经济中的主体主张权利本位,追求自由和平等。个性的强势张扬决定了主体在权利被侵害或处于被侵害的危险时均会采取自我保护措施进行补救。对于因民事纠纷引起的打架斗殴,损害的只是当事人双方之间的利益,并没有侵害公共制度和公共利益。警察治
16、安调解制度,让当事人双方在相互协商和让步中取得自我利益最大化的实现,充分彰显了行使公权力的执法机关尊重和善待公民调解协商解决纠纷的私权利的姿态,表达了公权向私权有条件的回归。四、对警察治安调解权适用范围的认识适用治安调解方式处理的治安案件的起因是由民间纠纷引起的,这是目前适用治安调解案件应当符合的首要条件。对于什么是民间纠纷,从法律条文中没有找到解释,根据人民调解委员会组织条例(1989年5月5日国务院第四十次常务会议通过,1989年6月17日国务院令第37号发布)第2条规定:“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。”民间纠纷处理办法(1990年4月19日司法部令第8号发布)第3条:“基层人民政府处理民间纠纷的范围,为人民调解委员会组织条例规定的民间纠纷,即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。”从
