城市防灾减灾和应急管理

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1、城市防灾减灾与应急管理 许维胜 教授 博导 同济大学控制科学与工程系 系主任 同济大学社区信息化与智能建筑研究中心 常务副主任 报告内容 一、城市防灾减灾管理背景 二、城市主要灾害及其特点 三、城市灾害实例分析 四、我国城市防灾减灾管理现状 五、城市防灾减灾与应急管理体系构建 六、应急管理研究现状 一、城市防灾减灾管理背景 城市化-放大城市脆弱性-加剧防灾减灾复杂性 城市是人口、建筑物、生命线工程、社会财富等高度 集中的区域； 我国城市化43.9%，今后20年年提高1%，城市人口年 增1000万,至本世纪中叶，城市化达到75%。人均GDP1000- 3000美元是安全生产事故的上升期，3000

2、-5000美元是高 发期。我国“十一五”处“危机高发期”，自然灾害、事故灾 难、公共卫生和社会安全事件等呈高频次、多领域发生的 复杂态势； 城市防灾减灾管理背景 03年SARS爆发、05年禽流感蔓延，均引发社会性恐慌； 05年吉林石化泄漏事件，引发跨区域恐慌和国际争端； 08年南方冰雪灾害，关键基础设施系统相互作用失效； 08年初上海市公交汽车爆炸，引起市民恐慌和国民猜疑； 09年分子7.5事件，极其恶劣的社会影响和国际影响； 汶川地震（08/5/12 ），舟曲泥石流（2010/8/7），带来巨 大的人类灾难 突发性灾害事件极易被放大为社会危机，严重威胁人民生命 财产安全、社会稳定，甚至影响国

3、家安全防御体系的有效性。 更不可轻视“五独分子”的危害！ 城市防灾减灾管理背景 政府的防灾减灾与应急管理水平已 成为衡量国家综合国力的重要组成部分， 是评价政府工作效率和国家发展程度的重 要指标。 城市防灾减灾管理背景 党的十六大以来，政府全面加强应急管理工作 以科学发展观为指导，着实建设应急管理制度体系 党和国家把建立完善应急管理体制机制、有效 应对各种风险作为构建社会主义和谐社会的重要任 务之一。 十六届三中、四中全会明确“要建立健全社会 预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能 力”。 城市防灾减灾管理背景 06年1月，国务院颁发国家突发公共事件总体应急预案； 06年10月，十六届中

4、央委员会第六次全体会议通过“中共中央关 于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”，把“完善应急管理 体制机制，有效应对各种风险”纳入构建和谐社会的整体布局； 07年8月，国家颁布中华人民共和国突发事件应对法； 党的十七大报告：“坚持安全发展，完善突发事件应急管理机制” 08年政府工作报告：“要加强应急体系和机制建设，提高预防和 处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研 究，提高防灾减灾能力”。 城市防灾减灾管理背景 党和国家重视应急管理工作，实施重典“问责制” 03年4月20日，因处置非典疫情不力，孟学农被免去北京市委副书记、常委、 委员职务，请辞市长职务； 08年9月14

5、日，因“98”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记职务，并辞 去省长职务，副省长张建民被免职； 09年9月22日，因三鹿奶粉事件,国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务 ；河北省委决定免去吴显国石家庄市委书记职务； 城市灾害事故接连爆发，都造成了极坏的社会影响，至少有几十名高官引咎辞 职或遭免职问责，为此引起极大的社会反响！ 河南省政府已下发关于进一步加强煤矿安全生产工作的若干意见。其中， 发生死亡人和以上特别重大事故，或一年内发生两次一次死亡人至 人事故的，将对省辖市市长进行停职或免职处理。 城市防灾减灾管理背景 多数自然灾害无法预知，地方主要负责人承责相对 较少。但也要实行“救灾限时

6、问责”，“预警问责” ; 在重大自然灾害或安全责任事故、群体性事件等影 响社会稳定的事件发生时，未及时、有效处置的, “实行 否决问责”； 足以彰显党和国家防灾减灾的决心！ 重大安全生产、或群体性、或公共卫生等影响社会稳 定事件一经发生“实行否决问责”， 行业职能部门领导、 主管副市长、尤其是市长（不同解读）。 城市防灾减灾管理背景 政府承担城市公共管理职责，处关键地位， 应发挥主导作用; 灾害及其应对工作的复杂性，决定城市防灾减 灾是一项系统工程。各类防灾减灾、突发事件应急 管理所具有的共性机理（监测、预报、预警、应急 、抗灾、救灾、恢复重建等），为政府建立统一管 理体制机制法制提供可能和奠

7、定理论基础； 城市防灾减灾管理背景 改革传统的部门分割管理体制，建立城市 灾害预警应急体系，形成快速反应、有效协调 的综合减灾机制，科学地制订法律法规，以减 少 “超常的”政府行为，系统辨识并评价灾害及 政府应急管理能力，是从根本上降低城市的脆 弱性、增强城市的鲁棒性（健壮性），保证城 市长效发展的战略选择！ 城市防灾减灾管理背景 二、城市主要灾害及其特点 灾害内涵 灾害(disaster)以生存环境破坏、经济损失、人员伤亡 等后果来呈现。灾害的发生过程要有一定数量的相互关联、 相互制约的致灾因子(hazards)。 1994年5月，世界减灾大会对致灾因子与灾害做出了明 确的定义：致灾因子为可

8、能引起人们生命伤亡、财产损失和 资源破坏的各种自然与人文因素；灾害则是因致灾因子所造 成的人员伤亡、财产损失的情况。 城市灾害类型：自然灾害、技术灾害、社会灾害。 城市主要灾害及特点 类型定义灾种 自然灾害破坏性自然事件 洪涝、海啸、台风、风暴潮、冰雹、雷电、雪灾 、低温冻害、干旱、地震、滑坡、泥石流、沙尘 暴、火山爆发、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失 、荒漠化、物种入侵等 技术灾害 人类认识和掌握 技术不够完备或 管理失误造成的 破坏 核泄漏、重大生产安全事故、矿山塌陷、重大污 染、化学泄漏、水电气热等生命线工程灾害、信 息及通讯灾祸（如全球性网络病毒）、重大航天 航空灾难等 社会灾害人类的故

9、意行为 恐怖事件、火灾、瘟疫传染病（如SARS）、群体 性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、商 品安全、粮食安全、水安全、金融安全、重大交 通事故等 表1 我国城市主要灾害类型 城市主要灾害及特点 我国城市主要自然灾害 我国属自然灾害频发国家，660多座城市多数面临地 质、气象、洪水等单类型或多类型自然灾害的威胁。 全国位于地震烈度7度的城市占45%； 70%大城市、半数以上人口和75%工农业产值分布在气象和 洪水灾害严重的沿海及东部平原丘陵地区； 中、下游地区的800多个县市处洪水水位以下； 至2005年底，我国地质灾害易发区达到600多万平方公里， 约占国土的65%。 城市主要灾害及特

10、点 区域名称城市化水 平指数 城市自然 灾害强度 面积/ 万km2 主要城市灾害类型 (按强度排序) 1环渤海高度城市化灾害区7.212.7325. 7洪水、地震、台风 2苏北中度城市化灾害区 3.932.915.4台风、洪水、地震 3长三角强烈城市化灾害区10.83.347.8洪水、台风、地震 4闽浙高度城市化灾害区5.873.497.6台风、洪水、地震 5珠三角强烈城市化灾害区13.163.734.1洪水、台风、地震 6雷琼高度城市化灾害区4.523.136.6台风、洪水、地震 7台湾岛高度城市化灾害区8.354.003.6地震、台风、洪水 1东北高度城市化灾害区3.782.4766.0洪

11、水、沙尘暴、台风 2华北中高度城市化灾害区4.322.7848.7洪水、地震、沙尘暴 3东南中高度城市化灾害区3.762.5883.0洪水、台风、滑坡 4西南低中度城市化灾害区2.182.74136.2洪水、滑坡、地震 1呼包低度城市化灾害区4.182.517.7沙尘暴、洪水、地震 2河西走廊低度城市化灾害区3.854.0513.5沙尘暴、地震、洪水 3天山北麓低度城市化灾害3.813.6315.4地震、沙尘暴、洪水 4西北-青藏弱度城市化灾害区0.782.88517.7地震、沙尘暴、洪水 表2 我国城市自然灾害区划 城市主要灾害及特点 我国城市主要技术灾害 工业生产及工程事故 火灾和爆炸 城

12、市生命线系统事故（气/热/水/电/信息/交通） 交通、海事事故 化学品灾害（500多个化工厂坐落在江河边） 突发公共卫生事件等 城市主要灾害及特点 我国城市主要社会灾害 恐怖袭击、瘟疫传染病（如SARS）、群体性暴力事件、政治 性骚乱、经济危机及风暴、商品安全、粮食安全和金融安全等具 有较强的社会属性，多属于公共安全、危机管理和国际政治的研 究范畴。 最近几年，不同行业、不同利益群体通过各种手段联合起来 ，争取利益（经济、政治）的行动大有蔓延之势。 利益均衡！博奕？ 城市主要灾害及特点 我国城市灾害特点与发展趋势 致灾因子不断涌现； 重大自然、社会和技术灾害日趋高发、灾情重，灾害损失 呈放大和

13、上升趋势，比经济增长更快； 不同灾害间的关联性增强，综合性灾害不断增加，次生灾 害所占比重呈上升趋势； 基于国情和历史阶段，国土划分“优先、优化、限制和禁 止”四类功能区， 在中共中央党校省部级领导动员大会上胡锦涛总书记提出“ 经济、政治、文化，社会四位一体” 。 城市主要灾害及特点 三、城市灾害实例分析 类型 灾种实例 自 然 灾 害 地质灾害 2008年5月12日汶川8.0级地震 气象灾害 2008年元月南方冰雪灾害 洪水灾害 1987年8月26日济南暴雨洪灾 2007年7月18日济南暴雨洪灾 2005年8月美国新奥尔良市水灾 技 术 灾 害 火灾 2008年9月20日深圳舞王俱乐部火灾

14、2008年11月14日上海商学院火灾 生命线系统事故 1995年1月3日济南市煤气管道（地下电缆沟）爆炸 2003年7月3日上海轨道交通4号线事故 2008年11月15日杭州地铁湘湖站坍塌事故 重大工业工程事故 2001年7月17日上海沪东造船厂龙门架倒塌事件 2008年9月8日山西襄汾“98”特大尾矿库溃坝事故 环境污染事件 2007年9月21日宁波LG甬兴化工有限公司丙烯腈泄露事件 2007年5月无锡太湖蓝藻 2005年11月松花江污染事件 表3 城市防灾减灾实例(不含社会灾害) 城市灾害实例分析 城市灾害实例分析 2008年5月12日汶川8.0级地震 建筑抗震设防标准过低、区域差距大，应

15、急管理工作 基础薄弱，救灾物质储备不足，公众防震减灾意识差； 行政管理部门应急运作各司其职，多针对单一灾种， 属于分部门的单一灾害救援模式，缺乏部门间协调机制 。地震救援中，突然的跨部门、跨行业的协调困难，没 能有效地配置各方面的救灾资源； 专业救援人员明显不足，多来自消防部队厂矿，专业 设备配备有限； 城市灾害实例分析 应急人员储备匮乏，尤其心理医生严重不足，对灾民 及救援人员的心理重建进展缓慢，未达到预期效果； 及时反应机制缺失，未能及时评估灾情，合理调配救 灾资源，延误最佳救灾时机； 灾害侦测评估不力，未能有效使用卫星、军用无人机 等侦测手段，获取灾情信息； 地质运动活跃和自然灾害频发的地区，须提高相关设 防标准，加强区域性专业救援队伍建设。 城市灾害实例分析 2008年元月南方冰雪灾害 10日到28日，14个省(区、市）7786万 人受灾，直接经济损失220.9亿元； 电力：电力来源格局不合理； 铁路：总体运力不足；结构不合理； 应急措施不足，抗风险能力弱； 公路：路网未建立近距离绕行分流应 急措施；无统一调度管理体制； 城市公共设施：部分城市长时间停电 停水，足显城市供电、供水、交通等公共 设施缺乏抗风险能力（过载）。 煤、电、路三系统出现了循环问题