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1、实施船舶污水排放系统铅封管理的立法思考和建议 营口海事局王乔良 大连海事大学侯淑波 i 内容提要1 此文根据S O L A S 公约、7 3 7 8 防污公约以及我国相关法律规定，深入分析了“船舶机舱污水排放 系统铅封管理”与加强海洋环境保护、防止船舶污染海域的国际立法精神的一致性，并就实施船舶机舱污水排放 系统铅封管理的措施以及相关立法问题，提出一系列具有建设性的理性思考和建议。 关键词：海洋环境保护船舶污染污水排放系统铅封管理 加入W T O 后，多边贸易体制为促进我国发展对外贸易提供了新的机遇。随着我国对外贸易额的快速增长， 海上运输量必将呈现急剧攀升的趋势，进出我国港口的国内外船舶数量
2、的大量增加，各种船舶状况的纷乱复杂， 也必将引发我国海域的严重污染。 1 防止船舶污染海域是我国海洋环保法的重要目标 1 9 8 2 年联合国海洋法公约为世界各国建立了开发利用海洋资源应遵守的法律秩序。针对船舶排放污水 污染海洋这一事实，I M O 颁布( 1 9 7 3 1 9 7 8 年国际防污公约( 简称“M A R P O L 7 3 7 8 ”) 该公约是防止船舶污染的技术 管理最全面、最重要的国际公约。 我国政府高度重视海洋环境保护，早在1 9 9 2 年联合国环境与发展大会上，李鹏总理就代表中国政府郑重承 诺：中国作为发展中国家，要为人类环保做出贡献。我国1 9 8 3 年7 月
3、加入1 9 7 3 1 9 7 8 年国际防污公约及其附则 I ( 防止油污规则) ，随后又加入该公约的附则、和V ，我国接受了该公约已生效的历年所有修正案。此外，我 国还参自I ( 1 9 7 2 年防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约1 9 8 9 年修正案、( 1 9 6 9 年国际油污损害民事责任公约 及1 9 6 9 年国际干预公海油污事故公约等2 0 多个国际环保公约。 参加国际环保、防污染公约的同时，我国高度重视国内防止海洋污染的立法。1 9 8 2 年我国颁布中华人民共 和国海洋环境保护法( 以下简称海洋环保法) ，1 9 9 6 年参加海洋法公约后，又着手修订海洋环保法，现行
4、有效的是2 0 0 0 年4 月1 日实施的新海洋环保法。该法是我国保护海洋环境的基本法律，对防止因海岸工程建 设、海洋石油勘探开发、船舶航行、废物倾倒、陆源污染物排人而损害海洋环境等问题，都作了明确规定。此外，我 国还颁布中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例、中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条 例、中华人民共和国海洋倾废管理条例、中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例、中华人民共和国防 止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例和中华人民共和国防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条 例等，形成了我国防止海洋污染的完整法律体系_ 2J 。 2 防止船舶污染海域是涉船人员的重要任务 防
5、止船舶污染海域既是我国海洋环保法的重要目标，也是我国船舶设计、经营、管理的重要任务。防止船舶 污染海域，需要采取多方面的措施。对船舶机舱污水排放系统进行铅封管理，是本文重点论证的防污措施。 2 1 船舶设有舱底水排放系统是S O L A S 公约的明确规定 船舶在营运中，由于船体、管路或设备的泄漏和破损以及其他原因，仓室或处所内常会积有污水或含油污水， 统称舱底水。为了防止舱底水腐蚀船体、浸湿货物、影响船舶稳性因而危及船舶安全，船上工作人员应及时将舱 底水排除，这一排除舱底水的系统称为舱底水排放系统。船舶机舱污水排放系统是专门用来直接排除机舱舱底 水的独立系统，一般由吸人口、吸人管路、吸入阀、
6、过滤器、泵浦、排出阀及排出管路等组成。 由于舱底水排放系统能够直接：快速、及时地排放舱底污水，这对于保证船舶安全和人命安全具有特别的意 义。S O L A S 公约第2 1 条第1 1 款规定：客船与货船均应设有有效的舱底水排放系统，以便能够有效抽除及排干 水密舱室中的水；冷藏舱应设置有效的排水装置。第2 1 条第1 2 款规定卫生泵、压载泵及通用泵，如与舱底水排 放系统有必要连接的泵均可作为独立的动力舱底泵，等等。 为r 确保机舱污水排放系统能够正常运行，为了应对舱底泵不能正常工作时的紧急状况，在船舶设计和建造 过程中，往往需要设计成舱底总用泵、消防泵、扫仓泵、卫生泵、压载泵及主副海水泵等均
7、可替代舱底泵，一旦舱底 泵不能使用或来不及排净舱底水，以上相关泵浦均可作为舱底水泵使用。必要时，也可开启应急吸入阀( 如果设 有的话) ，以确保船舶安全。另外，以上泵浦的管路通常都设有连通管和连通阀，使用过程中可以任意合理调节阔 1 6 4 中国航海学会2 0 0 3 年度学术交流会论文集专刊 门及管路，以满足实际排放污水的需要。 显然，根据S O L A S 公约的要求，为了船舶和人命的安全，在机舱大量进水的情况下不得已而采取的紧急安全 措施。这就对船上工作人员正确使_ H j 机舱污水排放系统提供了行动指南，换言之，机舱污水排放系统不得被随意 使用。因为机舱污水排放系统直接由机舱向弦外排放
8、污水，势必造成海洋污染。 2 27 3 7 8 防污公约对机舱污水排放设备及排放标准的规定 为了防止船舶排放污水污染海域，7 3 7 8 国际防污公约对船上排污设备和排污标准都做_ r 明确规定。如， “凡4 0 0 总吨及以上但小于1 0 ，0 0 0 总吨的任何船舶应装有滤油设备。其设计，应经主管机关认可，而且应保证通 过该装置或系统排放人海的含油混合物的含油浓度不超过1 5 p p m ”“凡1 0 ，0 0 0 总吨及以上的任何船舶应装有滤 油设备和当排出物的含油浓度超过1 5 p p m 时发出报警并自动停止排放的装置”。“主管机关应保证使小于4 0 0 总 吨的船舶尽可能设有将油类
9、或含油混合物留存船上或排岸接受设备”等。 根据防污公约要求，机舱舱底水排放系统机舱舱底水必须设有一套油水分离处理装置，污油水经过处理、达 到排放标准后才可以排放人海，禁止机舱污水直通弦外的操作行为。因此，机舱舱底水排放系统除S O L A S 公约 要求的直接排除舱底水管系以外，还有油水分离处理系统以及与其他有效泵浦相连的多功能管系。 S O L A S 公约要求的机舱污水排放系统，由于不经过油水分离器，直接向海域排放污油水，势必造成对海洋环 境的污染。从一定意义上说，机舱污水排放系统为船上污水“直通”海洋、污染海洋环境提供了“可能和方便”。为 了尽最减少这种负面作用，7 3 7 8 防荇公约
10、对使用机舱污水排放系统排放污水规定了严格的条件限制。在通常 情况下，船员排放机舱污油水，必须经过油水分离系统进行净化处理达到排放标准，以减少对海洋环境的污染。 只有在应急情况下，船舶和船员安全受到威胁时，才能使用舱底水系统直接排放污水。 3 实施机舱污水排放系统铅封管理是船舶监督管理模式的新举措 虽然S O L A S 公约和7 3 7 8 防污公约对舱底水排放系统的使用条件进行了严格限制，然而，实际中不少船员时 常置公约与我国相关国内法的规定于不管不顾，在非紧急情况下违规启用舱底水系统，直接将机舱污水排出弦 外。 究其主要原因，一是舱底水排放系统的客观存在，为船员直接而不当地排放污水提供了更
11、直接、更快速的方 便条件。再有，船员防污意识薄弱、工作责任心不强、对污水处理装置、油水分离装置的及时拆洗或更换滤芯等保 养工作不到位，致使船舶排污设备性能难以保证，难以及时处理污水，或排污设备丧失功能根本不能使用。此外， 船舶管理公司经营管理不善，对船舶排污设备投资不足，致使船舶设备长期处于失修、管系破损、腐蚀、锈烂状态， 跑冒滴漏污水现象严重，导致舱底水产生过多、过快，以致于超过设备正常处理能力等。 鉴于上述情况，加强机舱污水排放系统的监督管理，应该引起有关管理部门，特别是海事监督管理部门的足 够重视。作者认为，实施机舱污水排放系统铅封管理，是一项船舶监督管理模式的新举措。 所谓实施机舱污水
12、排放系统铅封管理，是指由船舶监督主管部门对机舱污水排放系统予以铅封，通常情况下 不允许船员擅自启封，只有在紧急情况下，在履行必要手续后如申请船长同意，才可以启用机舱污水排放系统以 排放污水并在船舶法律文书上做必要记录的一种管理措施。 实施机舱污水排放系统铅封管理，既符合S O L A S 公约对保证船舶和人员安全的要求，也符合7 3 7 8 防污公约 以及我国防止船舶污染海域的管理规定。同时，铅封机舱污水排放系统还有利于简化安全检查工作，并提高安全 检查和行政监督的效率，安检人员只需重点检查现场铅封标志和有关法律文书上关于铅封的正确记录即可，使安 检人员能够将更多时间和精力投入到其他安全设备的
13、广泛而细致的检查工作中。此外，通过铅封管理，能够促使 船员进一步认识到防止船舶污染的重要性，自觉加强对船舶防污设备和机舱污水排放系统的维修保养工作，减少 机舱舱底水的来源。船舶管理公司在机舱污水排放系统铅封管理过程中，也将增强防污意识，加大防污设备投 入，以提高船舶安全可靠性和防挎效益。 2 0 0 3 年4 月1 6 日全国海事系统船舶管理工作会议在青岛召开，中国海事局常务副局长刘功臣强调指出，今 后工作重点“要加强船舶安全检查工作，创新监督管理模式”、“提高监管水平”【3 。管理也是生产力。在船舶往来 日益增多、海洋污染日益严重情况下，中国海事局高度重视船舶防污管理的效率和力度，及时发布渤
14、海海域排污 设备铅封程序规定，以进港船舶为中心，在渤海海域实施排污设备铅封管理的试点工作，为以后将推广铅封管理 措施进行积极必要的准备。此项举措，正是“创新监督管理模式”、“提高监管水平”的具体行动。 4 实施机舱污水排放系统铅封管理的立法思考和建议 我国交通行业环境保护管理规定第3 3 条规定，在交通部统一规划下，相关单位应积极开展环境保护科研 蛮施船舶污水排敞系统铅封管理的立法思考和建议王乔良候淑波 1 6 5 工作开展环境管理以及有关的交通环保基础理论和应用的研究，根据具体情况研究有关污染治理的课题，攻克 治理难关。研究机舱污水排放系统铅封管理问题，是船舶安全监督人员应尽的职责。为此，作
15、者基于船舶安全监 督管理实践和船舶防污法律的理论研究，提出如下立法思考和建议： 第一，鉴于我国1 9 8 3 年中华人民共和国防止海水污染条例已经实施多年，在修订该条例时，建议增加“实 施机舱污水排放系统铅封管理”条款。并根据该条款，由国家海事局制定实施机舱污水排放系统铅封管理办 法。该管理办法应具体规定机舱污水排放系统铅封管理和实施的主管部门、铅封的具体操作措施和标志、铅封 的有效期限、失效时的处置、船方如何申请初次铅封和启封后的重新铅封、规范铅封记录、允许启封的各种条件和 操作程序、不正当启封及造成海洋污染时相关人员应承担的责任和各种惩罚措施等。 第二，为了保证“实施机舱污水排放系统铅封管
16、理”立法的合理性和有效性，建议交通部及国家海洋局等主管 部门立项，重点进行“实施机舱污水排放系统铅封管理的环境经济学研究”，从环境经济效益角度，对铅封管理机 舱污水排放系统进行可行性、合理性和经济效益的多层次分析研究。 该项目的研究应从船舶航行安全和环境经济效益等角度深入展开。首先分析研究铅封船舶机舱污水排放系 统对海上航行安全和人命安全的各种影响，特别是负面影响是否存在以及影响程度。然后分析研究“实施机舱污 水排放系统铅封管理”的经济成本和经济效益、管理效益和社会效益，特别是，应从“环境经济学”的角度，重点分 析“实施机舱污水排放系统铅封管理”的环境经济效益问题。在确保“机舱污水排放系统铅封管理”的合理性和经 济效益基础上，提出实施机舱污水排放系统铅封管理办法草案，以供国家海事局制定具体实施机舱污水排放 系统铅封管理办法作参考。 第三，为了保证“实施机舱污水排放系统铅封管理”项目能够获得准确和真实数据和资料，建议交通部和国家 海事主管部门进一
