创新烟草专卖管理 提高行政执法水平

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1、中国烟草学会第四届理事会第四次会议暨2 0 0 3 年学术年会会刊 创新烟草专卖管理提高行政执法水平 刘明初 ( 湖南省烟草专卖局 陈文潭 株洲市烟草专卖局) 随着我国入世和烟草行业改革的不断深入，烟草专卖管理面临着许多新情 况、新问题，烟草专卖管理要适应新形势发展的需要，就要积极探索与时俱进，改 革创新，不断提高烟草专卖行政执法水平的对策与措施。 1 与时俱进，创新专卖管理观念 当前，烟草专卖管理面临三个方面的问题：一是入世后，我国政府虽没有承 诺取消烟草专卖制度，但已承诺了降低关税，取消烟草专卖品进口许可证和配额 限制，从2 0 0 4 年1 月1 日起取消烟草专卖零售许可证，外烟零售放开

2、，这实际上 已触及到烟草专卖基本制度。由于上述政策和制度的调整，外国烟叶和香烟对 中国烟草市场的) 中击将会越来越严重，走私烟草专卖品、制售假冒香烟的势头有 可能更猖獗，整顿规范烟草市场、打私打假的任务将会愈来愈繁重和艰巨。尤其 是随着世界经济一体化的进展和开放格局的进一步扩大，一但国际跨国烟草公 司分销体系进入中国，最终有可能导致烟草专卖体制的变革。二是烟草行业的 改革进一步深入，工商分设，调整企业组织结构，改革营销体制，逐步取消县级公 司的法人资格，对烟草专卖管理提出了新的更高的要求。三是违反烟草专卖法 律法规的活动更隐蔽，手段更狡诈、情况更复杂，烟草专卖管理的难度也愈来愈 大。今后一段时

3、间，烟草专卖管理的主要任务就是要通过深入开展打私打假，清 理整顿烟草市场，查处违法违规经营活动，规范烟草专卖品生产经营行为，强化 行业内部专卖管理，夯实烟草专卖管理基础，营造全国集中统一、诚信守法、公平 竞争、开放有序的市场环境。具体来说，就是要营造工业培育品牌所需要的空间 环境，流通配送所需的规范有序的经营环境，经营户所需的公平竞争环境，消费 者所需的安全满意的消费环境。在新形势下，烟草专卖管理再沿用旧的管理模 式和方法，已明显不适应。因此，烟草专卖管理必须实现“六个转变”，即管理理 念要由管理型向管理服务型转变，充分发挥工商、技术监督、海关和社区等有关 部门( 组织) 的职能作用；管理内容

4、要由单一化向全面化转变，对烟草专卖品的生 刘明初等：创新烟草专卖管理提高行政执法水平 1 0 3 产经营活动实行全方位的监督管理；管理重点要由以“外打”为主向“内管”为主 转变，整顿规范烟草行业内部生产经营秩序，管住源头；管理手段要由行政垄断 向经济垄断转变，辅以行政的、法律的和科技的手段，实行综合管理；管理方法要 由路检路查为主向路检市管并重转变，加大市场监管的力度。从而提高烟草专 卖行政执法水平，开创烟草专卖管理工作的新局面。 2 深化改革。创新烟草专卖体制 我国实行烟草专卖管理体制2 0 多年来累计实现工商税利已超过1 万多亿 元，走出了一条控制总量、提高质量、调整结构、增加效益的质量规

5、模效 益型路子，为维护消费者利益，保证国家财政收入，增强综合国力，促进我国经济 建设发挥了十分重要的作用。实践证明，实行烟草专卖是一项成功的改革。但 随着改革的不断深入，特别是在入世条件下，国内市场国际化、国际市场国内化 越来越明显，进一步暴露出烟草管理体制的一些弊端。因此，提高烟草专卖行政 执法水平，就必须与时俱进，深化改革，创新烟草专卖体制。 一是改革烟草管理体制，实行政企分开。当前存在的地方专卖、市场分割， 一个很重要的原因是烟草行业政企不分，各地利用专卖的手段保护地方利益，使 国家专卖变成了地方专卖。因此，要打破地区封锁，建立全国集中统一、公平竞 争、开放有序的烟草大市场、大流通，就必

6、须深化烟草管理体制改革，实行政企分 开，即烟草专卖行政管理职能与企业生产经营职能分开。按行政区域设置烟草 专卖行政管理机构，纳入政府系列，全面履行烟草专卖行政执法职能，依法对烟 草专卖品的生产经营活动进行监督管理，打击违法活动，规范市场行为，保证合 法生产经营；按照市场规则设置烟草生产经营机构，组建中国烟草集团总公司和 全国烟草专业化集团公司，实行工商分设。集团公司按照“产权清晰，权责明确， 政企分开，管理科学”的要求，以“龙头”企业为主体，以资产为纽带，通过联合、收 购、兼并、托管、关停、破产等形式进行企业组织结构调整和资产重组。集团公司 的组成应按经济功能而非行政区域，由此打破地区封锁、市

7、场割据的局面，整合 资源，优化配置，实现规模效益，增强行业核心竞争力，以全新的面貌与跨国烟草 集团公司抗衡。 二是改革计划、财税体制，搞好综合配套。现行的烟草计划和财税体制是导 致地方专卖、市场分割的根本原因，在客观上已起到了保护落后的作用。笔者认 为，应对入世，做大做强中国烟草，就必须改革现行的烟草计划体制和财税体制。 前者可引入市场机制，让生产的计划性与销售的市场性有机统一起来，使供求趋 于平衡，实现资源优化配置，在控制总量的前提下，按照市场和效益的原则，将卷 中国烟草学会第四届理事会第四次会议暨2 0 0 3 年学术年会会刊 烟生产计划向重点骨干企业和名优品牌倾斜，烟叶种植计划向最适宜区

8、或适宜 区倾斜，提高企业和品牌的集中度，充分发挥计划手段在企业组织结构和产品结 构调整中的作用，为参与国际市场竞争打下坚实的基础。后者旨在调整利益关 系，养活行政干预，打破业已存在且愈演愈烈的地区封锁。为此建议：一要调整 消费税的纳税环节。现行的卷烟消费税全部在卷烟生产环节征收，没有与卷烟 消费的财政挂钩，既不合理，也不利于卷烟流通。国家有关部门应在充分调查研 究的基础上，调整消费税的征收环节，彻底实行分税制，将消费税的5 0 在生产 环节征收、5 0 在销售环节征收，合理调整利益关系，调动生产和流通两个积极 性。这样，既可适 - 3 节制产区政府的不正当干预，又可调动销区政府对烟草专卖 工作

9、的重视与支持。二是调整烟叶农业特产税税率和纳税环节。现行的烟叶农 业特产税率2 0 ，明显高于其它农产品，而且在烟叶收购环节由烟叶收购企业代 缴，烟草行业难以承受，烟农也没有得到实惠，在收购环节征税，产品还没有销售 出去，收购企业负担太重，很不合理。这样，不利于控制种植面积和调整生产布 局，不利于提高烟叶生产收购水平和质量，不利于改善等级结构，不利于国际市 场的竞争，不利于烟叶生产健康稳定发展。为此建议将烟叶农业特产税税率由 目前的2 0 降到1 0 。降下来的1 0 ，共中3 进入收购价格，3 作为生产投 入，4 用于基础设施建设。与此同时将收购环节纳税调整为销后纳税。 三是调整地方财税基数

10、。烟草管理体制、卷烟计划体制和税收体制的改革 与调整，必然影响到相关地区的地方财政收入。为使地方财政收入不受影响，建 议中央重新核定地方财政基数或通过财政转移支付的办法进行调整。 3 夯实基础，创新专卖管理方式 3 1 加强卷烟经营户“户籍化”管理，提高卷烟市场管理水平 卷烟经营户“户籍化”管理，是卷烟市场管理的末端，是卷烟销售网络建设的 重要内容。加强卷烟经营户“户籍化”管理，对维护卷烟市场秩序，提高卷烟市场 净化率和控制率具有十分重要的作用。搞好卷烟经营户“户籍化”管理要着重加 强五个管理、实现五个提高。即：加强客户资格审查动态管理，及时取缔无证经 营行为，提高卷烟市场的控制率；加强卷烟销

11、售动态管理，及时掌握卷烟经营户 购、销、存情况，搞好配送，提高卷烟市场的占有率；加强卷烟规范经营管理，及时 查处违法违规经营行为，杜绝“四种烟”，提高卷烟市场的净化率；加强分片分类 管理，落实责任制，提高卷烟市场规范化管理水平；加强经营户档案管理，及时收 集汇总资料，进行科学分析，提高“户籍化”管理水平。 3 2 建立烟叶生产登记制，进一步健全合同制管理 刘明初等：创新烟草专卖管理提高行政执法水平 1 0 5 烟叶生产、收购实行合同制管理以来，烟叶种植面积得到控制，生产规模比 较稳定，收购经营秩序逐步好转。但由于合同制管理不到位，导致烟叶生产布局 不合理，农民种植烟叶自由化、收购无序化的问题仍

12、不同程度的存在。如有的产 区为了局部的经济利益超种超购而不如实上报；有的产品完不成收购计划，采取 各种方式收购辖区外的烟叶；有的基层干部和烟农通过不法烟贩将超收的烟叶 销往烟厂或制假窝点，严重扰乱了烟叶生产经营秩序。因此，建立健全烟叶生产 登记制，是进一步完善烟叶生产收购合同制，合理调整生产布局，控制烟叶种植 规模，规范生产经营秩序的重要措施和有效途径。为此，应着重抓好以下三项工 作： 第一，严格烟叶种植许可审查，实行动态管理。烟农种植烟叶的许可审查， 要由本人申请、烟草站和乡( 镇) 政府审核、县级烟草部门批准。其条件是：有适 宜的植烟土地，年种烟在3 亩以上，有生产技术措施，有烤房，有劳动

13、力，有资金， 能遵守烟草专卖法律法规和有关政策。烟农户必须向县级烟草部门递交承诺 书。烟草部门审查批准后，发给烟农户烟叶生产许可登记本，其内容包括烟农 户须知、烟农户基本情况、合同编号、种植面积、收购数量、农用物资购用情况、栽 培情况、采收烘烤情况、分级( 预检) 情况、交售烟叶情况、执行烟草专卖法规情况 等。 第二，签订产购合同，明确双方的权利和义务。烟农户凭烟叶生产许可登 记本同县烟草公司签订烟叶生产收购合同。合同要约定烟叶种植面积、收购 ( 交售) 数量、等级质量、生产扶持、技术服务、物资供应、收购价格以及违约处罚 规定等。 第三，分片管理，责任到人。按照属地管理的原则，在县级烟草部门的

14、统一 组织下，烟草站负责对辖区内烟农户的登记与管理，将烟农户分为若干个小组 ( 每组以2 0 3 0 户为宜) ，每组由烟草部门选派1 名熟悉烟草专卖法律法规和政 策、懂烟叶生产技术、会管理、热心为烟农服务的同志负责登记工作。其主要职 责：一是督促烟农落实种植计划，保证控得住、稳得住；二是指导烟农户落实烟叶 生产技术措施和病虫害的防治，提高烟叶品质；三是指导烟农户搞好烟叶成熟采 收和科学烘烤，提高烟叶的可用性；四是组织指导烟农户分级扎把，搞好烟叶交 售预检，维护烟叶收购秩序；五是负责烟农户的技术培训，提高其技术业务素质； 六是及时向烟农户和烟草部门反馈有关信息，提高烟叶生产管理水平。七是按 照

15、烟叶生产许可登记本的内容及时准克地进行登记。 3 3 统一批零价格，进一步健全卷烟价格管理体系 中国烟草学会第四届理事会第四次会议暨2 0 0 3 年学术年会会刊 马克思指出：“垄断是商品在一定区域内实现价格的稳定和统一。”从这个意 义上讲，我国实行烟草专卖，其实质就是国家通过对烟草实行价格的垄断，再通 过价格的垄断实现对烟草生产经营的垄断。我国已加入W T O ，更需要健全完善 科学的价格管理体系，以增强与外烟竞争的能力。国际上，多数国家的卷烟调 拨、批发和零售价格是统一的，并将零售价标在卷烟小盒或封口花上。目标的卷 烟市场为什么这么稳定，除了强化许可证管理和营销网络管理外，很重要的一个 原

16、因，就是强化了卷烟价格管理，在全国实行了统一的卷烟批、零价格。同牌子 同规格的卷烟，不管是东京还是富士山的零售店( 柜) 都是一个价格，若有违规， 必然受到法律的制裁。我国由于卷烟批发( 包括调拨) 、零售价格不统一，致使不 法烟贩有机可乘，进行倒买倒卖，既扰乱了卷烟流通秩序，又损害了国家、经营户 和广大消费者的利益。因此，实行全国统一的批、零价格，既有利于正确调整工 商企业和零售户的利益关系，确保网络户的经营利益，充分调动网络户的经营积 极性，提高市场占有率，又有利于规范卷烟市场经营秩序，建立全国集中统一、公 平竞争、开放有序的卷烟大市场、大流通，提高行业的竞争力。 目前，各地实行的卷烟最低批发限价，对规范行业内部经营行为，打击违法 经营活动，促进卷烟销售，提高企业经营效益发挥了重要作用。但最低批限价容 易造成地区之间价格不一致，市场价格不稳定，掩盖了部分不规范的行为。如市 场上出现的回流烟，就是卷烟批发( 调拨) 价格不统一、不稳定所致。因此，最低 批发限价只是权宜之计。随着改革开放的不断深入和世界经济一体化的进程