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1、中国劳动学会劳动科学教育分会2013年会 中国人民大学劳动人事学院承办 中国和外国“碎片化”社保制度 改革动力学比较 郑秉文 中国社科院世界社保研究中心 2013年10月13日 今天讲三个问题： 一、中外“碎片化”社保制度现状比较：四个事实 二、中外“碎片化”社保制度改革动力学（dynamics）的 比较：七点分析 三、中外“碎片化”社保制度改革前景：十点看法 一、中外“碎片化”社保制度现状比 较：四个事实 1.中外碎片化制度起源比较 外国的碎片化制度历史久 远 吉尔特主义的互助会制度； 路易十四年代，在法国大 革命之前；19世纪末的俾 斯麦模式 中国碎片化制度的根源在 半个世纪之前 1951
2、-1958年的分立制度； 1958-1968年的统一制度； 1968-1978年的停滞；1978 年至今的分立制度。10年 的历史渊源（1951-1958） ，35年的改革（1978-2013 ） 2.中外碎片化制度的现状比较 碎片化制度的分布： 西欧地区 南欧地区 拉美地区 非洲地区 3.中外碎片化制度的判断（定量） 外国碎片化制度=俾斯麦模式 外国大一统制度-贝弗里奇模式（美国、北欧英国） 外国碎片化制度的数量：比中国更多 外国碎片化制度的质量：比中国更为严重，比中国更加根深蒂固，受法律保护 比如，中国医疗保险制度的碎片化情况不是很严重的 4.中外碎片化制度的区别（定性） 横向与纵向的不同
3、：外国的碎片化是纵向的碎片，基本不影响空间的流动 ，影响的是跨行业的流动；中国的碎片化除了纵向的碎片以外，更为严峻的是 横向的碎片化，不仅影响空间的劳动力流动，而且还影响横向的跨行业的 流动 。换言之，在中国，福利制度地域割据现象严峻。 自治制度与国家制度之的同：凡是碎片化的制度，在西欧基本是自治式的 制度（非洲、拉美和亚洲不尽如此）；而中国制度是国家制度即是英国美国瑞 典模式的大一统制度的国家管理模式，这些国家是大一统的制度，而中国是碎 片化的制度，即我们的管理模式是统一制度的行政管理能力，但获得的制度结 果却是介于西欧自治模式与英美国家模式之间的“中等碎片化制度模式”，这是 一个极其特殊的
4、和独一无二的制度结果。 “中等碎片化制度模式”的一个分水岭 ：2009年国办发66号文“转续办法”避免了农民工单独建立制度。自治制度与国 家制度的两个标志是人事编制和财政经费。 二、中外“碎片化”社保制度改革动 力学（dynamics）的比较： 七点分析 1.外国碎片化 改革的历史 第一轮， 1945年-1970 年代分水岭 ，英国与法 国两个典型 国家 第二轮， 1981年-1990 年代拉美国 家私有化改 革 第三轮， 1990年代至 今，西欧南 欧国家的改 革 第四轮， 2010年欧洲 债务危机以 来的动力 2.外国碎片化改革的对象与中国的比较 待遇水平最高的那个小制度，具有特权的那个群
5、体，而不是公 务员，也不是事业单位（教师等） 中国针对的是事业单位和机关 3.外国碎片化制度程度与中国的比较 法国碎片的数量 中国碎片的数量少于欧洲，程度低于西欧；随着改革覆盖面的 扩大，事业单位和公务员就成为改革对象了.所以，中国的碎片化改 革实质就是机关和事业单位改革，这一点与国外是不一样的。国外 没有一个国家如此。 4.外国碎片化制度的容忍度与中国的比较 外国的容忍度要远远高于中国。历史久远，尤其在法国，是民 粹主义的摇篮，是诞生法国大革命的地方，是工人运动的发源地， 但法国的碎片化为世界之最。消灭碎片化就等于社会骚乱，全社会 反对。 中国的容忍度要大大低于外国。因为：法国是法制国家，以
6、立 法为准，而中国是政策立国；法国是社保自治模式的国家，社保模 式的选择是自己的事情，反对国家干预的历史较长，例如，Ursaaf ，而中国是国家制度，政府操盘，责任完全在政府一个肩膀之上 5. 外国碎片化改革的动力学探源与中国的比较 在国外(财政动力学)： 在外国的四轮碎片化改革中，除第 一轮，其余的动力都是来自财政约束和 财政压力。 动力学就是财政压力，那就是“财政 动力学”，而不是为了拆除劳动力流动障 碍，也不是为了实现社会公平。比如， 是为了人口老龄化的外部环境条件；从 1973年的石油危机到2008年的债务危机 的外部经济社会条件；保守主义思潮（ 撒切尔和里根）的，削减福利国家规模 。
7、 动力源（driving force）就是政府（ 议会），而不是社会，不是舆论，不是 底层群众 上海市人民政府9 月13日公宣布，职工 社保费率调整方案， 即从2013年10月1日 起城镇职工部分社保 费率下调2.5%。 在中国(双元动力学) ： 大不一样，中国大约是“双元动力学”，或主要来 说，从全国的范围看还主要不是来自财政，而是来自 舆论。 在某些地方，也是来自财政，例如上海碎片化改 革 但是，动力源（driving force）还在于社会舆论。 表面上看，也是国家主导改革，与外国一样；但在实 践中，国家是迫于财政压力，中国式迫于舆论压力。 碎片化改革等于事业单位改革，而事业单位改革等于
8、 未来公务员改革，而公务员组成了政府。所以，中国 的改革动力主要来自社会，来自对社会公平的追求。 中国的改革动力主要的不是来自财政压力，恰 恰相反；中国的动力来自社会公平！ 当然，在中国也还有其他一些动力，比如，文 化传统的原因；不管寡而患不均；意识形态的原因 上海案例： 2011年之前：四个碎片化：城保、镇保、综保、农保。财政约束严峻，每年补贴100亿 元，连续几年。上海2007年“城保”制度赡养比为1.48：1，致使当年基金收支缺口达50 亿元。而全国平均的制度赡养比为3：1 2011年改革：制度整合为“三合一”（农保在外），财政压力立即缓解。 6.外国碎片化改革的阻力与反对的方式与中国的
9、比较 在外国： 政府与社会：社会反对改革，全社会都是反对派 小制度与大制度：小制度和大制度都反对，所有的其他小制度 都反对改革，几乎一面倒，几乎没有公开表态支持的 在中国： 政府与社会：社会支持改革，全社会都呼吁改革；政府呢？在 文件的表述上，政府是改革的发起者、推动者、倡导者，但是，事 业单位90年代出现了“半拉子改革”，2008年改革出现了 “流产”；政 府没有制订改革后养老金下降之后的详细替代性方案。 小制度与大制度：几乎所有的制度都支持改革，几乎是一面倒 ，至少没有公开反对的 外国的特点： 一是屡改屡败，前赴后继； 一是安于现状，不断完善 中国的特点： 叶公好龙，做做样子 政府在事业单
10、位和公务员改革的问题叶公好龙是有社会基础的：事 业单位和公务员参加改革的意愿不仅不强烈，而且试图远离这个制 度。叶公好龙将很得人心，真正推行必将遇到阻力。 原因： 领导体制有关 7.外国碎片化制度改革动 力学的几点结论 自治制度的前途 外国碎片化改革的动 力学主要是经济学的； 中国碎片化改革的动力 学主要是政治学的 如何看到欧洲的自治 制模式，这是典型的碎 片化制度，现状与前途 ，运行与评价。 如何看待美国的混合 型制度（养老是大一统 的，医疗是碎片化的） 。不同的险种要求不同 的统筹层次 三、中外“碎片化”社保制度改革前 景：十点看法 1.福利制度碎片化整合的不同道路 英国道路 法国道路 美
11、国道路 中国道路？ 2.中国福利碎片化的横向整合 是个政治问题，而较少是个经济问题，这一点正好与外国相反；说 到底是个政治担当的问题 3.中国福利碎片化的纵向整合 提高统筹层次这是关键，阻力何在？有两大阻力：一是导致潜在的 道德风险、逆向选择，容易导致制度陷入财政风险之中，但这不是主要 的。二是由于事权与财权脱节，各级政府不愿承担责任，导致层次永远 也不能提高：早在1991年发布的国务院关于企业职工养老保险制度改 革的决定（国发33号）就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统 筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹 ”。但是. 所以，纵向整合的本质也不是技术问题，而是政
12、治问题！ 结论：横向整合是个政治问题，纵向整合也是一个政治问题，那么，中 国的碎片化整合就等于是政治问题！ 4.公务员和事业单位改革意愿不强烈的两个含义 这说明2个问题：一是这个制度的设计本身存在很多问题，二是 补充保险的替代性方案根本是顶不上去的，作用不大，看不到希 望。 5.碎片化整合的2个客观结果 因此，碎片化整合，有可能会推进基本保障制度的改革，还将推 动第二支柱的改革进程 是个顶层设计的问题，是否有改革意愿 是个达成共识的问题，是否有长远意识 6.碎片化整合的前途 由于是政治问题，所以，碎片化改革的决心取决于中央是否 能够取得共识；取决于政府和社会博弈结果；取决于社保制度其 他方面改
13、革的急迫性（因为双轨制已经成为阻碍改革的借口）。 双轨制等于已经成为一个改革前哨。 意大利的迪尼总理（1995年改革），加拿大的克里斯蒂安总理（ 1997年改革） 8.碎片化制度改革的急迫性 碎片化制度导致替代率逐渐攀升。 碎片化制度下，一般来说其替代率要高于大一 统制度下的替代率。比如，在碎片化制度下， 公务员和事业单位的替代率一般为80-90%，大 大高于私人部门。这样，私人部门的替代率就 难以降下来，因为有了“标杆”。所以，碎片化 的制度下，替代率都很高，所以，他们的主权 债务就很高（高于马约规定的财政赤字的3%和 公共债务占GDP的60%），这些国家往往都是 主权债务危机发生的国家。
14、而在大一统的制度里，一般都在50%以下，最 低的只有30%。这些国家一般都没有债台高筑 ，他们的制度都很健康。 中国的替代率目前是45%左右。 9.缴费型制度不同险种的碎片化程度要求是不一样的 横向的小制度是碎片化：整合制度（上海的案例） 纵向的统筹层次低也是碎片化：提高统筹层次 五个险种的不同要求：养老保险制度的改革，世界没有例外 中国的养老保险制度提高统筹制度的前途 10.中国养老保险提高统筹 层次的前途与路径 是此次顶层设计的关键 是消除很多制度缺陷的一 个开关 是消除横向小制度多多的“ 碎片化”制度现状的一个途 径 提高统筹制度的路径：或 是利用行政手段，或是改 革制度结构 所以，消除碎片化的前途 ，取决于政治决心 谢谢！ 欢迎提问和访问郑秉文学术主页： zhengbw
