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1、分类号 UDC 密级 编号 十I 匆大学 C E N T R A LSO U T HU N I V E R SI T Y 硕士学位论文 诊吝萼目懿煦垒罄躺隧燃黼鸶施翰 学对、专业公共篱堡题土( 聊隐L 璺翟生姓名髓啦武 导师姓名及 专业技术职称施遁照剐熬攮。夏：熬：俭巡祝员 二。一。年十二月 原创性声明 I U II II II III tl l itI Il i l t I Y 1914 7 81 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果：尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大
2、学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 日期：赳年三月昂日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 日期：赴L 年 月卫日 ：心 芯萄I 鸯专f ，北京。华夏出版社序言，1 9 8 7 年版，第2
3、页 3 中南大学硕士学位论文第一章背景、视角与方法 的社会价值取向。但是，两种改革理论并不是万全而无一弊的。市场化、民营化 与分权化在提高城市供水行业运行效率的同时，偏离了公正、公平、民主等社会 价值追求；服务于公民、民主的行动、战略的思考在体现城市供水行业公益性质 之时，也降低了城市供水行业整体的运行效率和既得效益。故此，整体性治理在 继承而又批判的基础上融合上述两种理论的长处，实为城市供水行业改革的新趋 势，也为城市供水行业改革增添了新的理论内容。 3 开启城市供水行业改革的全新方向 中国共产党第十七次代表大会将关注民生，构建和谐社会提升到前所未有的 高度。所以，一方面城市政府正在积极探索
4、城市供水行业的改革路径，努力提高 其公共服务水平和效率以改善民生；另一方面在构建和谐社会的背景下城市居民 对城市供水行业所能供给的服务的要求越来越高。城市供水行业改革也就顺利成 章的成为城市政府和社会关注的一个焦点。不仅如此，我国对城市供水行业主要 采取的是政府直接控制和经营为主，逐步允许非公有制经济成分参与到城市供水 行业的经营中来，以期通过市场的方式一改城市政府在城市供水行业中所扮演管 制者与供应者的双重角色。然而，实践证明市场化改革已不再适应当前城市经济 发展的需要。毕竟，“在一个民主社会里，对民主价值观的关注在我们思考治理 系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观
5、不应该被 丢弃，但是它们却应该被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中 “2 】。所以，随着经济城市社会的发展，市场化和社会化改革本身固有的公共责 任缺失、民主价值流失、监管体制落后等缺陷逐渐显现出来。所以，城市供水行 业改革必须以整体需要为前提，通过整合、协调和合作达到理性与价值融合的整 体性治理状态，才能跳出政府与市场“谁多谁少”的轮替循环圈。 1 2 研究主题与研究视角 城市供水行业改革的研究不是简单而机械的理论套用，而是多学科多视角的 理论探讨。所以，对城市供水行业改革研究而言，选取适当的主题和恰当的视角 就显得颇为关键，以此才能科学而有效的对市政公用事业改革的具体问题进行深
6、 入而透彻的研究。 1 2 1 研究综述 城市供水行业的整体性治理是本研究的主题，也是城市供水行业改革的未来 方向。但从现有的文献数量与质量来看，有关城市供水行业整体性治理的文献实 在不多，也就说明城市供水行业的整体性治理研究才刚刚起步。这样，有关城市 罗伯特登哈特：新公共服务一服务，而不是划桨，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第1 6 8 页 4 中南大学硕士学位论文 第一章背景、视角与方法 供水行业整体性治理的研究现状就只能立足于先前城市供水行业的改革文献来 分析，从中寻找出支持城市供水行业整体性治理的理论依据和现实基础。 1 国外研究综述 由国外研究文献可知，西方发达国家
7、城市供水行业改革大致遵循从私有化到 国有化，再到私有化的轨迹。早在资本主义萌芽时期的一些西方国家，城市供水 行业实际上主要是由私人或非政府组织提供的。之后，在社会追求公平等诸多因 素的政治压力之下，城市政府开始主动介入到城市供水行业领域的具体运营当中 来。然而，城市供水行业的这种国有化不仅效益低下、人浮于事，而且还为城市 政府制造了极大的财政包袱，使得城市供水行业的改革再度转到市场化的轨道 上。直到2 0 世纪7 0 年代后期，西方发达国家才在城市供水行业领域基本实现了 社会化、市场化转型。此时的城市供水行业改革是伴随以市场化、民营化和分权 化为特征的新公共管理运动而开展的。其中，市场化政府(
8、 汉拉恩，1 9 8 3 ) ， 民营化：改良政府的钥匙( 萨瓦斯，1 9 8 7 ) ，当政府走向民营化：公共服务的成 功选择( 菲茨杰拉德，1 9 8 8 ) ，以私人手段去实现公共目的( 约翰D 杜纳休， 1 9 8 9 ) 等著作都是这一时期的理论成果，也是城市供水行业改革的理论支撑。从 这时期，城市供水行业的市场化、社会化改革开始步入城市政府的改革议程之上。 乃至到1 9 9 2 年，戴维奥斯本和特德- 盖布勒出版了 改革政府一书，书中指出 的企业化政府原则，也几乎都与城市供水行业的市场化存在千丝万缕的联系。 从上述著作中可以看出，西方国家关于城市供水行业改革的理论基础，一是 政府管
9、制理论，主张城市政府放松管制，将大量的经营性城市供水服务职能以行 政合同、特许经营等方式外包给营利性企业，将管制方式从直接控制转变为间接 调控；二是政府再造理论，主张以建立企业化城市政府为目标，在城市供水服务 中引入顾客至上、市场导向的价值观，为公民提供优质的城市供水服务；三是公 私伙伴关系理论。主张将城市政府与营利性企业的管理与被管理关系转变为平等 的合作伙伴关系，城市政府通过与营利性企业，利用民间资源，推进公民参与； 四是第三部门理论，主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的城市供水服 务，建立位于城市政府与营利性企业之间的非政府组织。而市政公用事业更是凭 借其特殊的行业特征和行业地位，
10、通过“重构、重建、重塑、重组、重思”取得不 可思议的改革效果。 在具体的实践中，不同的国家，不同的学者对市场化有不同的提法。英国推 行了一系列的民营化改革，法国实行的特许经营，德国注重的直接管理、委托经 营等，都是市政公用事业市场化的具体运用。其中，最为普遍的提法是“民营化”， 如撤切尔本人把英国的城市供水行业改革称为“民营化”，而萨瓦斯只建议用“公 共服务中引入市场机制”来描述这种改革，里根政府则用“生产力改进”，西班牙 5 中南大学硕士学位论文 第一章背景、视角与方法 称为“社会主义民营化”。虽然这些称呼看似各有千秋，但无一例外的包含着“更 多的依靠民间机构，更少的依靠政府来满足公众的需求
11、”的内涵。并且，这一时 期的公共选择理论、新公共管理理论等为这种以管理主义取向为核心的改革奠定 了坚实的理论依据。特别是被称为“世界民营化大师”的萨瓦斯所作的民营化与 公私部门的伙伴关系从背景、理论、实践等三部分对民营化的动力、阻力、原 因、形式等方面做了详细的论述，核心是为什么民营化和市场主体如何参与市场 化的问题。对于其他社会主体如非营利组织在市场化中的地位和作用则未加论 述。因为，“宗教和非营利组织的领袖利用他们的道义号召力和与社区的密切关 系参与这种合作。尽管讨论这个大话题很重要，但却超出了本书的范围。锄1 3 J 然而，对于城市供水行业市场化这一改革理念，西方学术界对其争论一直没 有
12、停止。美国行政学会前会长马克霍哲就对城市供水行业市场化采取怀疑和保 留的态度，主张“公共部门提出一系列创新的方案，改善对公众的服务并重新获 得公众的信任”。登哈特提出新公共服务的理论，明确指出新公共服务是服务而 不是掌舵。这些对城市供水行业市场化的质疑都是价值理念上的，如关注民主价 值和公共利益，但是在操作层面上市场化( 伙伴关系) 仍是这些理论的核心要素 之一。伴随着第三部门的发展，萨拉蒙出版的全球公民社会从国际视野中对 全球的第三部门进行了研究，展示了第三部门的巨大力量。第三部门已经成为现 代社会独立于政府和市场( 私营部门) 的第三方力量。奥斯特罗姆教授在公共 事物的治理之道，麦克尔麦金
13、尼斯在其专著多中心治道与发展都主张公共 服务供给主体的多元化。从此，多中心理论突破了传统上政府与市场秩序的二元 性思维，不预设只有政府和市场两种制度，为城市供水行业整体性治理提供了一 定的理论支撑。实际上，与市场化改革不同的是，由帕却克登力维和佩里希克 斯提出整体性治理融合了效率和公平的题中之义，倡导一种整体性城市政府的整 体性治理城市供水行业，强调协调、整合和合作的治理模式，至此，西方市政公 用事业改革开始步入整体性治理的阶段。 2 国内研究综述 在国内，过去对城市供水行业实行的是政企合一的垄断经营体制，市场化改 革是最近几年的事。在理论上对城市供水行业改革的研究主要集中于市场化改革 ( 市
14、场化的必然性、市场化的类型、公私合作的方式) 和监管等方面。天则经济 研究所公用事业研究中心在2 0 0 4 年分别出版公共基础设施产业改革及管制、 载于城市 ，2 0 0 7 年第3 期，第4 5 4 7 页 7 中南大学硕士学位论文第一章背景、视角与方法 任何富有前瞻性的研究都建立在原有的理论基础之上，城市供水行业改革也 概莫能外。因此，尽管有学者认为城市供水行业的“市场化和社会化，并不必然 意味着国家作用的削弱，相反，国家在百年过度扩张之后的适当退却，国家和社 会之间边界的合理划定，将在很大程度上强化国家的能力 ，但是城市供水行 业本身的社会价值却不能在这个改革的过程中彰显出来，反而因为
15、激化了社会矛 盾而矮化了城市供水行业改革所取得的成绩。显而易见，城市供水行业改革的研 究就不能继续在管理主义取向的改革道路上得到拓展的空间。市政公用事业改革 的理论只能另辟蹊径，不单要对改革困境具有更强的解释力，而且还要能预测城 市供水行业改革的方向，甚至能指导城市供水行业的改革。这样，佩里希克斯 提出的整体性治理理论就成为城市供水行业改革的理论基础。尤其在针对城市供 水行业市场化改革遗留的制度碎片化、结构与功能分散化的问题上具有解释力， “即治理战略的意想不到的结果以及治理系统中的行动者的自利角色导致的。 圆 并且，整体性治理推崇的整合、协调和合作模式切合了数字时代下城市供水行业 面临的全新环境，这就为城市供水行业的改革指明了方向。 2 逻辑过程 目前关于城市供水行业改革的著述可谓汗牛充栋，大致都集中在为管理主义 为取向的市场化、民营化和分权化改革方面，这可能是限于传统体制下城市供水 行业糟糕的绩效表现。可是，透过这些著述可以发现，许多研究只是停留在“就 事论事”的对策研究阶段，其中心的主旨不外乎于市场化是解决城市供水行业运 营困境的灵丹妙药。姑且不论这种观点的适用与否，单就其研究的逻辑过程来看， 这种
