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1、黑龙江金融 2009 | HEILONGJIANG FINANCE 55 伊 春市位于黑龙江省东北 部，小兴安岭纵贯全境， 辖1市（县级）、1县、15 个区、17个林业局，耕地面积14.8万公 顷。由于伊春地处偏远山区，经济发展水 平相对落后，且以林为主，因此，农业生 产投入不大，基础脆弱，农田水利设施落 后，数量少且年久失修现象严重，制约了 农业综合生产能力的提高。 当前农田水利设施建设存在的问题 （一）现存水利设施年久失修，灌 排体系不完善。伊春农村水利骨干工程大 多建于20世纪7080年代，灌排工程不配 套，相当一部分已经达到使用年限，无维 修养护资金，老化失修严重，效益衰减， 急需更新
2、改造。小型农田水利工程设计不 完善，基本为群众自行建设的大口井、小 水井，可用的蓄水池也是天然池塘稍加修 整而成，配套率和建设标准低。灌排体系 不畅通，雨天涝、晴天旱，农业生产抗灾 害能力较差。 （二）有效投入不足，建设资金匮 乏。由于历史原因，伊春林区过去一直重开 发，轻建设，重贡献，轻积累，国家每年的 资金投入严重不足，很难再投入到基础产业 建设上。随着林业资源枯竭和经济陷入危 困，建设资金缺乏问题日益严重，特别是农 村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累 工后，农民的投工投劳数量大幅度减少，影 响了全市农田水利事业的发展。 资金有效投入不足的原因 （一）地方财政收入能力差。2008 年，
3、伊春市地方财政收入为5.96亿元，仅 占全省的0.8%，占全市GDP的3.3%；同期 财政支出39.4亿元，巨大的收支缺口要靠 天保工程款和国家对资源枯竭型城市的补 贴资金来弥补，政府对宏观经济运行的调 控能力不强，因此财政投入农田水利基本 建设的能力十分有限。 （二）农民收入低，维修、新建农 田水利设施的积极性不高。从近年来农田 水利投资构成来看，农民自筹部分占比 为13.7%，且呈逐年增长的态势。对农田 建立多元化、多渠道的 农田水利投资机制探讨 段锐 贾子艳文 水利设施的投入直接从农民收入中拿出资 金，因此，农民宁可冒着可能发生灾害导 致损失的风险也不愿意将为数不多的储蓄 用在水利设施建
4、设上。现行农村水利管理 体制与运行机制存在诸多问题，无法做到 明晰所有权和使用权，也打击了农民投资 的积极性。 （三）金融机构的趋利性限制了对 中小农田水利设施的投入。伊春现有的大 部分水利设施规模普遍偏小，只有排灌功 能，不会直接产生稳定、持续的现金流 入，只能通过提高土地生产能力来促进农 民增产增收，导致以盈利为目的的银行业 金融机构不愿意将信贷资金投入到中小型 农田水利项目。而大型水利设施可以集防 洪、供水、发电、生态旅游为一体，能够 产生持续收益，可以在一定程度上“享 受”到信贷支持。如伊春市正在修建的西 山水库，既可以发挥巨大的防洪效益，又 解决了城区32万人口的供水问题，并且水 库
5、电站装机容量1万千瓦，年发电量2261 万千瓦时，同时满足1.8万亩水田灌溉的 长远需要。目前市农业发展银行已经累计 向此项目投放贷款1.3亿元，占总投资额 的44%。 加大农田水利建设的投入迫在眉睫 近年来，由于全球自然灾害频发、 水土流失严重、土地荒漠化面积不断扩 大，直接导致粮食生产能力下降，世界粮 食储备减少，国际市场粮价大幅飙升，并 在某些国家和地区引发粮食供应短缺，粮 食问题越来越成为事关经济社会稳定和国 家安全的重大战略性问题。目前，我国城 乡二元结构造成的深层次矛盾突出，农业 生产靠天吃饭的情况还比较严重，在人多 地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、 水旱灾害频繁的情况下，农业
6、抗风险、抗 56 黑龙江金融 2009 | HEILONGJIANG FINANCE viewpoint new 灾害能力差。2008年末至2009 年初，北方冬麦产区出现了延 续100余天的旱情，受旱面积 达8000余万亩，暴露了农田水 利建设基础薄弱。因此，必须 强化农田水利建设在农业生产 和经济社会发展中的功能，使 农业做到“旱涝保收”。 从伊春情况看，农业生产 对保证一方农产品市场供应， 维持辖区物价稳定具有积极作 用。伊春农业未来的发展方向 是绿色农业、生态农业，重点 是特色种养业，这对农田水利 配套设施的不断完善提出了更 高的要求。从耕地质量来看， 瘠薄型、渍涝型和缺水型的中低产田
7、面积占全市耕地面积的 30.3%，这些土地质量差，生产力低，而改造的重要途径就是加 强农田水利建设。同时，基础设施得到加强，会提高农业的综 合生产能力，有利于农民增产增收，保证支农再贷款和其他农 业贷款的顺利回收，进而实现农村信贷市场的健康平稳运行。 建立多元化、多渠道的农田水利投资机制 （一）充分发挥公共财政主导作用。农田水利基础设施 建设是一项公益性事业，政府应该是农田水利基本建设的主要 投资者。从国外经验看，集中财政资金，采取长远规划和分步 实施的推进战略是搞好农田水利建设的有效途径。我国农村税 费改革文件规定：“农村小型农田水利建设项目，应从地方基 本建设计划中安排资金”。因此，要充分
8、发挥公共财政的资源 配置职能，加大对农田水利设施的投入力度。一是中央政府要 加大对经济欠发达地区发展农田水利的资金匹配额度，缓解地 方财政的压力；二是建立农田水利投资专项基金，地方政府逐 年按财政收入比例拨补资金，保证建设资金来源的稳定性。三 是逐步建立水利投入稳步增长的长效机制，并通过政策、法律 法规等形式固定下来，最大限度地发挥政府资金的扶持、引导 和带动作用。四是对于农户自用为主的微型工程，应实行“自 建、自有、自管、自用”的体制，政府可采取“民办公助”的 方式给予补助。 （二）加大信贷资金支持力度。目前，国家对“三农”问 题越来越重视，这为农田水利建设提供了新的发展机遇。关 于推进农村
9、改革发展若干重大问题的决定中明确提出“以农 田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，要 搞好水利基础设施建设”。在 “国十条”中，有多条措施提到 了关于“水”的政策，如加 大农村沼气、饮水安全工程 建设力度、加强大型灌区节 水改造等措施等。因此，金 融机构要抓住“水商机”， 加强与水利、农业等部门的 信息沟通交流，及时掌握 农田水利等农村基础设施建 设的项目储备和安排情况， 创新涉农信贷管理模式， 适当延长农田水利等农业基 础设施贷款期限，加大对农 田水利项目的信贷支持力 度。一是扩大支农再贷款适 用范围。建议将小型农田水 利工程纳入支农再贷款扶持 范围，帮助农民开展直接受益的微小
10、型农田水利工程建设。二 是政策性金融要发挥作用。中小型农田水利设施的微利性使其 成为商业性金融机构眼中的鸡肋，而其重要性和财政资金的有 限性又要求信贷资金的支持，因此政策性金融要在此领域发挥 作用。三是合作性金融要有所作为。作为农村金融市场的主力 军，农信社要大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，积 极改进和完善扶贫贴息贷款管理，提高农村小额信贷和扶贫贴 息贷款的使用效果，为农户开展小型节水灌溉、塘渠疏浚、堰 坝加固、吃水用水安全等农田水利基本建设项目贷款及时提供 有力支持。四是商业性金融要积极参与。金融机构要有大局意 识和责任意识，加大对“三农”的投入力度。 （三）完善农村金融市场体系。要建立商业性金融、政策 性金融、合作性金融相结合的资本充足、功能完善的农村金融 体系；建立农村信用担保机构，积极探索拓宽农村有效担保物 范围，创新多种形式担保的涉农信贷产品，完善农村信贷担保 市场，最终形成以财税资金为杠杆，以信用担保机构为支点， 撬动信贷资金投向农村市场的良好局面。 作者单位：中国人民银行伊春市中心支行 责任编辑：成秋如 三农新视点
