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1、1 7 0 民商法理论与审判实务研究 审理征地款分配纠纷案件的几个问题探讨 陕西省西安市莲湖区人民法院娄李 城市经济发展产生地理空间上的扩张。在这个进程当中，司法界遇到了一个难题，即 被征用土地所在村村民与村民委员会、村民小组因征地款分配发生纠纷是否受理及如何处 理。目前，比较一致的看法是这类纠纷属于民事争议，法院应当受理。根据宪法、 土地管理法、村委会组织法等法律的相关规定、参照有关行政法规、地方性法规、 政策的具体规定以及参考学者和实务界关于农村集体所有制、土地制度和村民待遇问题的 探讨，人民法院通过大量案件审理裁判，较好地解决了部分征地款分配纠纷案件。但 是，这类案件比较复杂，类型各异，
2、人民法院在法律适用和司法认知上仍然存在一定困 惑，彻底解决矛盾纠纷较为困难，案件审理的社会效果不佳，因此，亟需深入探讨和研 究。笔者通过查阅1 9 9 9 2 0 0 2 年某基层法院审理的征地款分配纠纷案件，尝试对该类案 件审理涉及的相关法律问题、司法理念作以探讨。 一、特殊情形下村民法律主体地位的认定和处理 征地款分配纠纷是农村土地被征用后，村民个人对是否享有征地补偿款分配资格或就 分配具体数额与村民委员会、村民小组发生的争议。这类案件是在1 9 9 9 年1 月1 日正式 实施的新土地管理法取消了关于土地补偿费、安置补助费不得分配的规定后大量出现 的。目前，农村工作实践中大都将此款分配给
3、村民个人，由于个别行政村对本村村民实行 差别待遇，造成村民与村委会、村民小组的纠纷。司法实践中，人民法院将征地款分配纠 纷案件归结为“村民待遇”问题。这是因为，征地款分配纠纷案件当事人双方争议的主 要焦点是具有户籍行政主管部门认定村民身份的原告村民是否与其他村民享有平等的村民 待遇，享受同样的征地补偿款分配资格和分配数额。 笔者通过阅卷、旁听庭审、向办案人员和当事人了解案件具体情况及与当地农村工作 局联系实地调查农村征地款分配问题等多种方式，考察地处某省会城市城中心的基层法院 1 9 9 9 2 0 0 0 年受理的征地款分配纠纷案件发现，当事人一方或双方对人民法院审判结果 不满、包括已上诉和
4、未上诉的案件主要是村民法律主体地位的认定和处理问题。 宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 汪治平：批复与答复有区别，载人民法院报2 0 0 3 年3 月5 日。 2 0 0 2 年西安市中级人民法院民商法理论与审判实务研讨会会议综述。 卢光武：审理村民待遇案件的几点思考，载民商法理论与审判实务研讨会论文集，第 2 6 1 页。 三、物权篇1 7 1 属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属子集体所有。”根据土地管理法规定： “征用土地的，按征用土地的原用途给予补偿”。补偿的征地款实质上是对农村集体失去土 地的补偿，对农村集体成员土地使用权灭失的补偿。因此
5、，人民法院审理征地款分配案件 首先应当审查原告村民的农村集体成员身份。审判实践中是将村民户籍作为确认农村集体 成员身份的基本依据。但是，双方当事人争议最大、审理最为困难的往往是具有户籍管理 机关认定身份的村民在某些特殊情况下是否应当享有村民待遇。集中表现为三种情形： 1 村民是父母违反计划生育政策情况下出生的超生子女，经过有关行政部门做出行 政处罚后，依照户籍管理规定在父母所在村上户，成为本村村民。他们主张村民待遇，要 求分配征地款的案件。审判实务中，有的法院认为此类纠纷应由政府行政主管部门依照法 律、政策处理，对于超生子女要求村民待遇的征地款分配案件不予受理。起诉时不明确 的，受理后经审查认
6、定属于超生子女的纠纷，人民法院应予裁定驳回。这种处理方式在目 前法律、法规尚未有明确规定的情形下，人民法院可以暂时将该类案件体现的矛盾和冲突 避开，避免错判。但是，依据法律的基本精神，从人民法院实现保障社会安定、公民合法 权益职能长远角度出发，该类案件应当受理。笔者认为，这种类型案件的处理应当综合考 虑以下三方面的因素： 首先，人口问题是影响我国经济发展、社会进步的重要问题。作为我国基本国策，计 划生育政策在农村地区的贯彻落实对人口问题有重要意义。因此，案件处理结果不能影响 我国计划生育工作的开展。 其次，对行政机关行政管理行为公信力的维护和行政管理秩序的维持。超生子女经行 政机关处罚、审批后
7、上户，具有村民身份。这种村民身份上的瑕疵导致超生子女作为村集 体成员与其他村民应当有所区别。 再次，综合平衡村集体成员整体利益和村民个人利益。超生子女是否享有村民待遇、 享有同等数额的土地分配款影响村集体其他成员的直接利益。应当在村民个人利益与村集 体其他成员整体利益之间寻找平衡点，保护超生子女依法享有的民事权利。 笔者认为，目前法律法规尚未明确的情况下，超生子女是否享有村民待遇、享受同样 的征地补偿款分配资格和分配数额可以通过村民会议讨论以村民自治的方式决定。 2 因户籍管理机关或村民自己的原因导致户籍管理机关未严格依照户籍管理规定做 出村民上户、销户、迁入、迁出等具体行政行为，造成不应获得
8、村民身份和应迁转、注销 村民身份的仍享有村民身份的情况。例如，形成事实婚姻关系的女性村民及其子女未迁出 户口、未婚同居的女性村民、不符合乡规民约或地方政策( 如陕西省办公厅( 9 5 ) 7 6 号 文件) 规定的上门女婿迁入户口、按政策应当迁出户口、在出生地村主张村民待遇的出嫁 女及其子女以及已婚并有精神障碍或残疾的女性村民及其配偶、子女、非法收养的子女等 等。这类人员主张该村村民待遇，要求分配征地款的案件。实践中，这个类型的案件具体 情况尤为复杂，案件审理存在不同观点。一种意见主张人民法院应当严格按照户籍管理机 关认定的原告村民身份确定其村民待遇，分配同等数额的征地补偿款。第二种意见认为人
9、 民法院应当根据被告村民委员会或村民小组的答辩主张审查原告村民身份，确实不符合户 籍法规、政策和婚姻法、收养法等法律规定的村民，不享有村民待遇。第三种意见 认为这些人员是否享有村民待遇是村民自治的范围，人民法院应当尊重村民会议的决定。 1 7 2民商法理论与审判实务研究 笔者认为，户籍行政部门是确认公民身份的法定行政机关。村民委员会或村民小组对 原告村民身份有异议，应当提供有法律效力的证据证明。法官应当依据关于民事诉讼证 据的若干规定行使释明权，告知原、被告举证责任，申请户籍行政主管部门确认其村民 身份。村民对于行政处理决定不服的，可以提起行政诉讼解决。法官经审查证据，确认村 民身份合法有效，
10、并且不违反婚姻法、收养法等相关法律规定，应当给与其同等村 民待遇，分配同等数额征地款。 3 离婚妇女主张该村村民待遇，要求分配征地款的案件。为防止利用户籍制度、政 策的规定，采取假结婚和假离婚手段等规避法律行为取得村民身份的人员主张该村村民待 遇，要求分配征地款纠纷出现，有的村委会规定“只承认本村男性村民目前合法的配偶”， 也有规定“只承认本村男性村民第一任妻子”，还有规定“承认本村男性村民自己选择的 前任或后任妻子”等土政策。 笔者认为，妥善处理离婚妇女村民待遇问题，应当综合平衡村集体成员整体利益和村 民个人利益，保护离婚妇女的生存权给与其同等村民待遇，分配同等数额征地款。 二、审理征地款分
11、配纠纷案件涉及的相关法律问题 1 征地款分配是否为村民自治的范围 农村实行村民自治，是与村民要求落实和保护他们的个人产权、经济利益和公民权利 相关的。村民自治的范围和程度、广度和精度取决于他们所处的基本经济制度即土地产权 制度和财产权利制度所确立的农民经济权利和自由及其行使的方式、方法。同时，城市化 对村民自治产生深刻和基础性的影响。 村民自治过程中必然存在着各种利益关系变化和调整，包括长远与眼前利益、整体利 益和局部利益的取舍。规范和保护这些利益关键在于要处理好法律、法规与村民自治关 系，解决好个体利益与整体利益的矛盾。 宪法规定农村的土地为集体所有。从法理上看，它实质上是共有。按照法学界关
12、 于共有的学理分类，法律规定的这种集体共有是总有共有类型，其主要特点是成员资格不 固定的团体，以团体的名义享有所有权，团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利， 因丧失成员身份而自然丧失权利。成员的加入可以是任意的或自然的，取得成员身份后自 然享有财产权利。自然人加人团体虽然对其他成员的现有财产权利必然有所损害，但其他 成员却对新成员的加入没有否决的权利。村民对这种集体的成员权，是与生俱来的。 在法律制度设计层面上，集体共有是抵制内部差异、保障个体生存安全的制度化措 施。农村集体所有制正是宪法规定的保护农民群体生存权的法律制度。农村集体组织 是总有组织，组织成员凭借成员身份享有财产权利，新成员
13、的加入由法律、政策加以规 范，组织成员对于其他成员的加入没有否决的权利。农民不但因为自己与生俱来的集体成 员资格而可以成为与该集体在社会地理上同一集体组织的成员，而且必须成为集体组织成 员。这种“必须”在人民公社时期来自于中国的人口管理制度和社会保障制度。国家用这 孙宪忠：我国物权法中所有权体系的应然结构，载人大复印报刊资料( 民商法学) 2 0 0 3 年第2 期，第2 3 页。 三、物权篇1 7 3 种形式保障了农民从某个生产组织内获得基本生活资料的可能性，对于本村村民的经济收 益分配不以村民个体的任何差异而给与差别待遇。 综上所述，对于实质上是村民要求享有与其身份紧密相连的财产权的土地款
14、分配纠纷 案件，笔者认为，村民加入到集体组织、成为成员的事实是由法律和户籍政策规范的，由 行政部门予以确认和管理的，不是村民自治的范围。根据村民委员会组织法的规定， 村委会可以提请村民会议和村民代表大会讨论作出征地款分配金额总额的决定，这是村民 自治的范围。而对于本村村民成员收益分配的确定应一律平等，分配数额上无差别。实践 中，也有法官提出“享有村民资格的人在分配上能否有所区分”问题，并认为可根据实际 情况，包括经济状况，对集体贡献大小等方面又有区别。这类区别由村民会议讨论商议制 定方案。该方案受村民权利和义务相一致的原则约束。笔者认为，本村村民成员收益分 配的确定应一律平等，分配数额上元差别
15、。只有在某些特殊情况下可以通过村民自治的方 式决定村民的待遇，譬如，对于超生子女、非法收养子女等。 2 如何审查村民征地款分配行为的合法性 征地款分配纠纷案件原被告双方争议的主要焦点是具有户籍主管部门认定村民身份的 原告村民是否与其他村民享有平等的村民待遇。被告村民委员会或村民小组一般主张分配 方案是由村民会议集体决定的，合法有效，应予以实施。因此，审理这类案件必须面对的 问题就是审查村民行使自治权利行为的合法性。 村民委员会组织法第十九条规定，“涉及村集体经济所得收益的使用，村民委员会 必须提请村民会议讨论决定，方可办理。”这是对于村民行使自治权利的程序性要求。从 目前审理的案件来看，征地款
16、分配方案形成在程序上一般不存在违反现有法律规定的情 况，大多都符合平等、自愿、少数服从多数的民主原则，经村民会议或村民代表会议讨论 决定。 司法实践中急需解决的问题是对分配方案内容合法性的审查。一段时期以来审理这类 案件的主导思想表现为“经全体村民召开村民会议就征地款分配款问题形成的分配方案属 于村民自治范畴，只要未违反国家法律禁止性规定，应当确定该方案的合法有效性。”这 种观点主张合法性审查是对分配方案是否违法法律的禁止性规定的审查。这样，司法实践 中，“姑娘户”、“姑娘户”子女、离婚妇女和“外来户”要求平等分配征地款案件审理裁 决结果就会出现这些人员享有不同于其他村民差别待遇。反对意见认为，虽然含有歧视姑 娘户、姑娘户子女内容的村民自治决议并没有违反这些法律的禁止性规定，但是它违背了 宪法确立的男女平等原则，违反了宪法、妇女权益保护法的具体规定，应认定这种自治决 议无效。笔者认为，法官应当进行全面审查，不仅仅是审查村民行使自治权利行为是否违 反法律禁止性规定
