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1、日本安全生产应急管理相关法规及组织 J a p a n e s eL a w sa n dO r g a n i z a t i o n sC o n c e r n e dw i t hE m e r g e n c yM a n a g e m e n t 日本安全生产应急管理相关法规及组织 恒川谦司 中日合作项目加强中国国家安全生产科学技术能力日方首席顾问 摘要日本是一个地震、台风、火山等自然灾害频发的国家。二十世纪六十年代后，日本进入经济高速发 展期，这一时期煤矿事故、化学工厂爆炸等工业事故、导致重大人身死亡的铁路事故、飞机事故大量发生。 虽然早在二十世纪六十年代以前，政府针对这些事故
2、制定了专门法律，但因为各项法律间没有形成很好的衔 接，未能有效地应对事故。1 9 5 9 年，伊势湾台风造成了严重的人员伤亡，基于这一沉痛教训，政府在1 9 6 1 年 制定了应对灾害的基本法律，即灾害对策基本法，旨在全面、有计划地推进灾害预防体制建设。该法律明确 了国家、都府道县、市町村对于灾害预防的各项责任，此外，为加强灾害预防工作的组织化、系统化，在各 责任主体内部建立了综合协调机构。国家增设总理大臣担任会长的事故预防大臣，并设立了由都府道县长官 和学者组成的中央抗灾会议。该会议旨在探讨制定国家灾害预防基本计划，该项计划将是一项综合性的长期 计划。灾害预防基本计划对包括地震等四类自然灾害
3、、危险物引起的灾害等八类事故灾害在内的十二类灾害， 分别制定了灾害预防对策。各项对策按照灾害预防、灾害应急对策、灾后重建的时间顺序进行论述。对策明 确了国家等各主体的职责。例如，危险物等引起的事故灾害对策中，在预防方面列举了建立安保体制、开展 安保教育等措施；灾害应急对策中，规定要完善信息收集体制、联络体制、职员应急活动体制、相关机构间 联络体制、救助、急救、医疗、消防措施；灾后重建对策方面，指出要妥善保管构造图等资料，以备灾后重 建。当前，在中日两国政府的协议下，成立并实施了安全生产项目。其中，危险化学企业的风险评价必将成 为未来中国的重要工作。风险评价作为灾害预防对策的一项主要措施，中日项
4、目也将继续为推动中国的安全 生产作出贡献。 日本受其本国地质条件和气象条件的影响， 地震、火山爆发、洪水等自然灾害频发。从日本 国内发生的灾害在世界上所占的比率来看，震级 在6 级以上的地震约占2 l ，活火山为7 ，灾害 造成的经济损失金额占世界总受灾额的1 4 。这 对于国土面积仅占世界0 2 5 的日本来说，是非 常高的比率。此外。2 0 0 7 年，日本国内有感地震 的发生次数超过2 0 0 0 次。夏季和秋季交替时节， 从热带地区北上的台风以每年平均1 1 次的频率到 达日本，台风所到之处伴随洪水和沙尘暴灾害。 伴随工业化、社会化的高度发展、工业社会复杂 化、多样化的趋势，航空事故、
5、铁路事故为代表 的事故灾害，以及煤矿事故、危险化学品工厂爆 炸事件等所造成重大人身伤亡的事故一时间增多。 1 灾害对策基本法的制定 为有效应对和处理此类事故灾害，政府制定 了消防法、洪水防御法、泥石流防御法等一系列 的特别法。然而，这些法律之间并未形成很好的 7 6 关联性和一致性，国家、都道府县、市町村等联 合起来对抗灾害的体制并未建立。这一状况下， 1 9 5 9 年的大型台风发生后，政府未能采取有效的 行政避难引导和灾害防御体制，因而造成了死亡 人数逾5 0 0 0 人的特大人员伤亡。基于对这一事件 的反省，政府于1 9 6 1 年制定了灾害应对基本法， 即灾害对策基本法。随后，又吸取1
6、 9 9 5 年关东大 地震的教训，新另加入了地震灾害篇。该法旨在 推进灾害对策的体系化，综合、有计划地完善并 推进灾害防御体制。主要内容如下。 1 1 明确灾害防御相关责任义务 国家、都道府县、市町村、N H K 等指定公共 机构要制定并实施各自的灾害防御计划，同时相 互之间要通力合作，居民要自发参加灾害防御 活动。 1 2 完善综合型灾害预防体制 为推动灾害防御活动有组织、有计划地进行， 在国家、都道府县、市町村分别设立中央灾害防 御会议、都道府县灾害防御会议、市町村灾害防 议程三：安全生产应急管理体制、机制、法制建设 御会议。为保证灾害发生时能够综合有效地采取 灾害应急对策，在都道府县或
7、市町村设置灾害对 策总部。突发性灾害发生时，要成立国家级别的 突发事故对策总部，进行综合调整，以便有针对 性且快速地实施灾害应急对策。 1 3 有计划地完善灾害防御体制 中央灾害防御会议制定灾害防御基本计划， 以及灾害防御相关的综合长期计划。同时，明确各 指定公共机构、以及都道府县的灾害防御会议在 制定各自职责内的灾害防御计划时，需要重点关 注的事项。 1 4 规定灾害对策 规定灾害预防、灾害应急对策以及灾害普及 等各个阶段的实施责任主体应当发挥的作用和所 拥有的权限。具体事项有如下内容：开展灾害防 御训练的义务、市町村的负责人享有设定警戒区 域的权利、应急物资的负担、灾害发生时的交通 管制等
8、。 1 5 重大灾害发生时的财政援助 关于灾害预防以及灾害对策相关的费用负担， 原则上此类费用由实施责任人负担。而对于特别重 大的灾害，国家要对地方公共团体进行特别财政 援助，向受灾人员提供救助。 2 设置中央灾害预防会议 灾害对策要在国家、地方公共团体、公共机 构、居民的通力合作下，综合、统一地贯彻实施。 为此，要在保证灾害对策的综合性的同时，依据 灾害对策基本法，在国家设置中央灾害防御会议， 作为审议灾害防御相关重要事项的组织。 中央灾害防御会议作为内阁重要政策相关的 一个会议，由内阁总理大臣( 会长) 为首的伞体 内阁成员、指定公共机构的代表以及相关学者构 成，负责灾害防御基本计划的制定
9、，和灾害防御 相关重要事项的审议。为有效推动相关专业调查 的顺利进行，依据中央灾害预防会议的决议设置 专业调查会议。 内阁府内设置特命大臣灾害预防大臣一 职，负责对灾害预防相关的基本政策有关事项以 及大规模灾害发生时的灾害应对相关事项，进行 筹划和综合协调。此外，对于灾害发生时的情报 收集等紧急应对措施，灾害预防大臣要和内阁官 房紧密合作，进行综合应对。 在都道府县和市町村也设置了由地方公共团 体、指定地方行政机关、警察消防机关、指定公 议程三：安全生产应急管理体制、机制、法制建设 共机关的负责人或其他指定职员组成的都道府县 灾害防御会议、市町村灾害防御会议。各级机关 要严格遵守灾害防御会议中
10、所制定的地区灾害防 御计划，实施各类灾害对策。 灾害发生时，应急组织依据灾害对策基本法， 在都道府县或市町村内部，成立灾害对策总部， 南各都道府县知事或市町村负责人担任总部负责 人。根据情况，也可成立内阁总理大臣担任负责 人的紧急对策总部，推进灾害应急对策的迅速、 有计划地实施。 3 灾害防御基本计划等 灾害防御基本计划是构成我国灾害对策核心 的政策计划。中央灾害防御会议是依据灾害对策 基本法制定的灾害防御领域的一级计划，它表明 日本在确市灾害防御体制、促进灾害防御事业的 发展、迅速合理地进行灾后重建、振兴灾害防御 相关科学技术及研究事业等方面的基本方针。基 于这一计划，指定行政机构以及指定公
11、共机关制 定 n 灾害防御业务计划，都道府县灾害防御会议 制定出地区灾害防御计划。 灾害防御业务计划是各指定行政机关的负责 人，以及指定公共机关依据灾害防御基本计划， 对各个掌管事务或业务所制定的计划。 地区灾害防御计划是都道府县的灾害防御会 议依据灾害防御基本计划，对该地区的灾害防御 所制定的计划。 3 1 灾害防御基本计划的特点 灾害防御基本计划按照灾害的种类，分篇章 介绍各类灾害的对策，非常便于参照。具体地， 该计划将灾害总地分为自然灾害和事故灾害两大 类。其次，又将自然灾害分为地震、风水灾害、 雪灾三类，将事故灾害分为海上灾害、航空灾害、 铁路灾害、道路灾害、原子力灾害、危险物灾害、
12、大型火灾、林野灾害八类事故灾害。针对上述灾 害，按照灾害预防及事先准备、灾害应急对策、 灾后重建这一灾害对策的时间顺序，分别进行 论述。 3 2 灾害防御业务计划以及地区灾害防御计划 制定地灾害防御计划时，要充分考虑到当 地的自然条件及社会条件，完整论述各必要项目。 存在特殊情况时，添加必要项目。此外，为有效 推动计划的顺利实施，要做到以下三点： - 根据情况，按照灾害防御计划制定活动实 践要领，并进行培训。 7 7 定期对灾害防御计划和活动要领进行修改 从灾害防御的观点对开发计划以及其他计 划进行检察反思 3 3 灾害防御基本计划之危险物等灾害对策篇 下面对灾害防御基本计划中，和国家安全监
13、督管理总局关系密切相关的危险物等灾害对策的 概要进行简要说明 ( 1 ) 对象 本篇所论述的灾害防御对策主要针对以下事 故：危险物的泄露及排放、火灾或爆炸引起的重 大人身伤亡事故、高压气体的泄露及排放、有毒 物品或烈性药品的飞散、泄露、排放引起的重大 人身伤亡事故、火药等引起的火灾或爆炸造成的 重大人员伤亡事故、石油T 厂等特别灾害防御区 域的危险物的排放、火灾、爆炸等引起的重大人 员伤亡事故。 ( 2 ) 灾害预防 灾害预防包括以下4 点内容： 确保危险物有关设备的安全性 企业要遵守法律所规定的标准 国家要进行设备的实际检查，保障设备的 安全性 国家要实施安保教育 完善迅速、流畅的灾害应急对
14、策、完善联 络体制 完善信息收集体制、联络体制 完善职员体制等灾害应急体制 完善救助、急救、医疗及火火活动体制 完善危险物等大量流m 时的防除活动体制 完善避难收容活动体制 灾害防御相关机构等要实施灾害防御培训 灾害防御知识的普及培训 国家要努力推进灾害防御知识的普及 完善灾害发生时的救援支援体制 推进危险物灾害以及灾害预防相关研究 国家要振兴危险物灾害以及灾害预防相关 的科学技术及研究 为使研究成果应用于灾害防御，国家要加 强研究机构和政府问的合作 ( 3 ) 灾害应急对策 灾害应急对策包括以下1 0 点内容： 收集灾害信息 确立各机构的灾害应急活动体制 防止灾害扩大化 救助、急救、医疗及灭
15、火活动 7 8 交通管制及紧急运输活动 危险物的大量排放相关应急对策 避难收容活动 - 设施设备的应急重建活动 向受灾人员传达准确信息 灾后重建 ( 4 ) 灾后重建 关于灾后重建，主要从迅速实施灾后重建、 明确灾后重建日程、灾后重建要以保护环境为前 提三个原则进行论述。 4 中日安全生产项目和灾害预防对策 4 1 项目概要 中E l 安全生产项目在2 0 0 6 年1 1 月到2 0 1 0 年1 0 月之间的4 年问，为提高中国的安全生产水平实施 一系列活动。活动的重点为，危险化学品管理、机 械安全和职业卫生三个领域。活动内容南法律条款 研究、示范地区内举行安全生产活动、加强研究机 构的研
16、究能力三大支柱构成。危险化学品方面，项 目组在致力于完善危险化学品管理的法律体系、实 施风险评估相关研究的同时，在示范地区活动中， 选定宁波市的化学品T 厂作为示范企业，举办了提 高劳动者安全意识为日的的研讨会，并组织实施了 - T 作现场风险评估相关进修。 4 2 工作现场风险评价的重要性 灾害对策的最重要课题是预防对策。工作现场 的风险评价在欧美各国，是基于2 0 世纪8 0 年代频 繁发生的化学T 厂重大事故的重大教训而发展起来 的。风险评价的实施主要有四个阶段。首先，定期 把握工作现场所存在的危险状况。其次，预测危险 状况发展为灾害的可能性和灾害的严重程度，以数 值的形式将风险呈现出来。第三，根据风险的严重 程度，探讨对策。最后，有计划地实施对策。欧美 各国自实施风险评价以来，重大灾害明显减少。 4 3 中国的风险评价 中国也在以各种名称进行着风险评价活动。 例如安全评价、安全质量标准化、健康安全管理、 隐患排查等。然而，与欧美不同的是，中国的风 险评价
