创新运作土地资产有序提升市场层次

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1、土地市场类 3 2 3 创新运作土地资产有序提升市场层次 关键词：土地资产市场运作 王恒生 ( 南通市土地学会南通2 2 6 0 0 2 ) 近年来，南通市在理论和实践上积极探索加强土地资产管理工作的新路子、新方法，不断深化土地 使用制度改革，着力加快土地有形市场建设，全面推进土地资产运作的市场化进程。通过努力，我市目 前已建立起政府垄断的土地一级市场和政府调控下规范有序的土地二级市场，所有建设用地全部纳入 有偿使用的范围。同时，全市土地资产管理全面走上了规范化的运行轨道，土地收购储备制度全面建 立，土地市场体系配套健全，管理和服务主体明确到位，形成了“征、收、储、供”一条龙的土地资产市场 化

2、运作“南通模式”。2 0 0 0 年至2 0 0 2 年，全市土地有偿出让累计合同额4 9 0 6 亿元，到帐资金3 4 8 亿 元，上交财政土地出让净收益1 9 6 亿元，仅市区土地有偿出让累计合同额达1 8 7 亿元，上缴财政的土 地净收益达1 6 8 亿元，年递增率达5 0 以上。土地入市交易率达9 2 。全市土地储备运作资金累计 已达3 6 亿元，储备土地2 0 0 公顷，仅市区土地储备运作资金累计1 8 6 亿元，储备土地7 0 6 公顷，盘活 企业土地资产5 1 亿元。土地资产市场化配置已成为经营城市最为有效的手段和最为便捷的资金来 源渠道。土地配置市场化的步伐明显加快，运用市场机

3、制来管理和运作土地资产的水平有了很大提 高，土地资产市场化配置已成为经营城市最为有效的手段和最为便捷的资金来源渠道。 1 坚持用途管制，强化统一管理，全面推行土地供应市场化配置制度 政府要管好土地资源和资产，必须坚持对建设用地的用途管制和集中统一管理，必须坚持土地利用统 一规划、统一征用、统一供地、统一管理。首先，充分发挥市场配置土地资源的基础作用，显化土地资产价 值。从编制土地年度供应计划人手，根据经济发展的需要土地市场供求关系，合理控制供地总量，制定出 土地供应年度计划。对年度招标、拍卖和挂牌出让的地块、面积、位置、用途等作出统一规划。根据市政府 确定的年度市区房地产供地计划，制订土地招标

4、、拍卖方案，由市政府批转各相关部门执行。这样既能做 到相关部门协调配合，有计划完成房地产开发用地招标、拍卖和挂牌出让的前期工作，又确保了房地产供 地的均衡性。 其次，真正建立起政府高度垄断的土地一级市场。近年来我市在土地供应环节严格执行法律规 定，从5 方面人手规范土地资产运作：一是对商业、金融、旅游、娱乐、房地产等经营性用地，全面停止协 议出让土地使用权方式，一律实行招标拍卖出让。二是全面禁止企业自行或与开发企业联合改变土地 用途，用于房地产等经营性开发。三是对已立项并确定了规划红线、办理了规划许可证等相关手续，但 未办理土地出让供应手续的经营性用地项目进行梳理，区别不同情况，确定适当的土地

5、出让价格，使土 地出让逐步向市场化过渡；对尚未动工建设的经济适用房类划拨用地，实行有偿出让供地或收回调整 使用，一律补办出让手续。四是对享受政府政策优惠的经济适用房、军转安置房、教师公寓等，改“暗 补”为“明贴”，政府按规定有关开发企业收取规费、土地出让金等，直接将补贴资金发给符合享受政策 规定的购买对象。同时，南通市规定购买对象必须在市区规定的一类区域以外购房，这样不仅带动了 城市周边地区的房地产业及土地价格的增值，而且进一步规范了土地市场秩序。五是针对按不同行业 组建资产经营公司这一特点，将土地资产交由资产经营公司进行管理和调整盘活，有效增强了企业的 发展后劲。 第三，规范搞活土地二级市场

6、，杜绝土地隐形交易，防止土地资产流失。在确保土地供应一个“渠 道”的同时，注重土地供应市场化配置的多元化和市场交易行为的规范化。一是清理隐形市场，规范管 3 2 4 江苏省土地学会2 0 0 3 年度土地学术年会论文集 理秩序。从全面规范土地市场秩序人手，结合土地批租专项治理，全面清理整治土地隐形市场。在土 地交易全面清理登记的基础上，依法规范处置，该补办的补办，该查处的查处，通过清理整治，为土地二 级市场全面依法、有序、规范、统一管理奠定了基础。二是建立规章制度，强化人市管理。在清理整治 的基础上，市、县( 市) 政府制定有关规定，明确划拨土地使用权的转让、出租、抵押必须在土地市场内进 行，

7、出让土地使用权的转让、出租、抵押、交换或赠与，由土地交易中心负责主持交易双方签定转让、出 租、抵押合同；对符合城乡建设规划和土地利用规划的土地使用权转让，可以通过补办出让手续，补交 出让金后转让，也可以转让收益补交出让金后实施转让，还可以通过政府收回，重新出让的方式变现； 对土地使用权租赁，采取年租制、按规定用途和时限收取土地租金等办法实行有偿使用；对土地使用权 抵押的，采取不同抵押率的方法，以区分出让和划拨土地使用权的抵押；对“退二进三”、企业改制和因 产业调整而涉及土地使用权交易的，制定相应的土地交易办法，确保土地资产的保值增值。三是规范 交易程序，加强配套服务。积极推行“窗口式”一条龙服

8、务模式，对交易信息、交易程序、收费标准、交易 结果等实行公开查询，接受社会监督，增加土地市场运行的透明度。截止目前，全市共招标、拍卖土地 3 2 0 宗，面积1 0 2 公顷，仅市区共办理土地转让业务6 l 起，转让土地3 4 万平方米，转让总额1 5 亿元； 办理抵押3 0 3 起，抵押土地面积5 7 0 万平方米，抵押土地总额2 8 6 亿元，为企业融资约1 4 亿元，“需要 土地不找市长找市场”的土地供应机制已开始逐步形成。 2 发挥地价杠杆作用，不断完善管理手段，为土地资产经营和管理提供导向 土地市场运作的核心之一是地价。南通市十分注重发挥地价在土地资源配置中的特殊作用和功 能，不断完

9、善以基准地价为基础，标定地价和出让底价为导向的土地价格体系。早在1 9 9 3 年就已经完 成了首轮市区及各县( 市) 城镇土地定级估价和基准地价的评估。2 0 0 0 年，又根据省政府公布的基准 地价、协议出让最低保护价和市区土地出让的地价水平，出台了不同区位，不同用途的纯地租基价，并 将原按土地面积计价进行调整。2 0 0 0 年，南通市还被列入国土资源部土地价格调查试点单位。目前， 全市新一轮基准地价调整的各项基础性工作已经完成。 在地价的日常管理中，我们坚持“先评估，后研究，不同区位不同价，不同用途价不同，个人不讲价，集 体来确定”的地价管理原则，从有利于规划发展的方向进行调整管理，实

10、现土地协议价格与市场价格相吻 合。同时，根据地块区位、用途、使用年限、建筑容积率、规划建设限制条件等合理确定每一宗地的土地价 格。对因公益事业、市政建设等项目的拆迁安置房用地，采取限制房屋销售价格的方进行招标、拍卖和挂 牌出让，从而达到政府调控和市场定位相结合，适当平抑土地价格，让老百姓买得起房的目的。 加强对土地税费统一征收管理。专门设立了建设规费征收窗口，采取收支两条线的方法对土地出 让金及建设规费实行统一征收、统一管理，做到土地出让和出让金收缴两分离。凡按政策可以将土地 出让金返还的，一律采取先足额征收到帐，经政府批准后由财政部门按有关规定返还到位。实行收支 两条线，改变了过去以地带路、

11、以地带公用设施的做法，形成了部门之间互相监督机制，消除了社会对 国土部门的误解，避免了土地出让金减、缓、免由一个部门说了算，很大程度上也避免了土地资产的隐 形流失。 3 建立土地收购储备制度，努力实现土地资产市场化运营的体制创新和突破 建立土地集中统一管理、供应机制，是推行土地收购储备制度的前提。南通市土地储备经过几年 的实践与探索，形成了土地储备市场运作与土地资产管理相结合的“南通模式”，土地储备工作在市国 土局统一领导下，由储备中心牵头负责对已确定储备的土地由征地服务机构实施统一征用，储备中心 统一收购储备，土地市场统一招标、拍卖和挂牌出让供地，形成“征、收、储、供”一条龙管理。通过对储

12、备土地适度开发后逐步投放市场、缓解土地供求矛盾，为政府积累资金，逐步向所有用于建设的土地都 由土地储备机构收购，所有使用的建设用地都由土地市场供应，真正形成了“一个渠道进水，一个水池 蓄水，一个龙头放水”的土地供应运行新机制。南通市的实践表明：土地收购储备工作必须走政府定位 土地市场类 3 2 5 调控、市场机制运作相结合的路子。具体工作中主要抓好几个方面： 一是选择好收购储备地块。对区位优势好、增值效益明显、城市规划部门已确定为经营性用地的地 块，优先收购、储备尽快人市变现；对区位偏僻，规划用途不变，在市场中不能很快变现的地快，以及企业改 革中必须设法处置的地块，实行银行借赁资金委托收购，储

13、备中心托管的独立运作模式，尽量避免土地收 购储备制度建立初期储备资金积压，负担过重，致使土地收购储备机构陷于困境。截止目前，南通市土地 储备投资中心已收购储备土地1 7 宗，面积7 0 6 公顷。这1 7 宗地块都是规划部门确定能改变为经营性用 地的地块，其中，已拍卖出让l O 宗，面积5 1 8 公顷，合同出让金3 0 4 亿元，净收益2 1 亿元。 二是合理确定土地收购价格。在收购储备土地时，坚持国土部门定价和按土地现用途综合评估价 收购储备的原则，所收购储备土地在招标、拍卖或挂牌出让变现后，其增值收益由政府获得，其中，破 产、改制企业土地招标、拍卖的增值部分由政府确定是否返还企业用于企业

14、改革。为了进一步降低土 地收购成本和提高办事效率，还根据基本地价、工业用途土地综合评估价格以及企业土地清产核资评 估价，研究确定分区域破产、改制企业的土地收购价格，从而有效地支持和配合企业改革工作。 三是建立土地收购储备资金保障机制。实践证明，土地储备中心作为土地资产管理载体的一个重 要环节，除完善机构和政策措施外，切实加强土地收购储备资金的筹措、运作和管理，是土地储备能否 取得成效的重要内容。南通市的做法是：土地收购储备资金以财政投入为主，银行借赁为辅，即财政部 门会同国土部门根据土地年度出让计划，合理确定土地收购储备周转资金的年度额度，由财政部门给 予保证。储备地块出让5 日内，财政部门按

15、该地块收购概算总额的8 0 一9 0 补足储备周转资金，土 地收购新局决算审计完成后拨付全部审计费用。随着土地收购储备业务量的增加，市财政每年从储备 土地出让净收益中安排不少与2 0 的资金充实土地收购储备周转资金，以确保土地收购储备工作的正 常运行。对政府确定的破产、改制企业必须收购储备的土地，则采用与财政资金分列，通过银行借赁解 决，封闭运行，单独建帐、独立核算的资金运作模式。经过几年的滚动运作，仅市区域收购储备资金由 成立之初的5 0 0 0 万元，目前已增加到1 8 6 亿元，其中，市财政投入1 5 亿元，银行借赁0 3 6 亿元。 四是整体推进相关工作。主要采取“五个结合”的办法：1

16、 与清理闲置土地相结合。对闲置2 年 未使用的划拨土地和未按合同约定时间缴纳土地出让金的地块，由政府批准收回后，统一由储备中心 储备与管理；对以有偿方式获得的土地使用权和已完成土地前期开发的地块，因项目变化、机构调整、 资金不足等原闲置未利用的，由政府委托储备中心先与用地单位签订收回土地使用权的合同，待该土 地另行组织出让取得收益后，适当补偿原用地单位部分有偿使用费和前期开发费；对征用农民集体使 用的耕地，闲置2 年未利用的，政府收回土地使用权后委托中心与原被征地的村、组集体经济组织签订 租用耕种的合同，在该幅土地未另生规划使用前交由农民继续耕种。2 与旧城改造相结合。对规划改 造的地段同实施收回土地使用权和储备性开发整理，目前已实施和正在实施的约1 4 公顷。3 与统一 征地相结合。对规划已确定为经营性用地的地块，实施征用储备，由征地服务机构统一实施征用后交 土地储备中心，按计划推向市场，目前仅市区正在实施征用储备的已近6 0 公顷，正在组织实施的有5 0 多公顷。同时，市土地储备中心还对市区3 5 0 公顷征地撤组农改居的